1. Teilung Deutschlands

Nach­dem die deut­sche Wehr­macht am 8./9.5.1945 be­din­gungs­los ka­pi­tu­liert hat­te, lei­te­ten die von den Vier Mäch­ten ein­ge­setz­ten Mi­li­tär­gou­ver­neu­re po­li­tisch und ver­wal­tungs­tech­nisch das in die ame­ri­ka­ni­sche, bri­ti­sche, fran­zö­si­sche und so­wje­ti­sche Be­sat­zungs­zo­ne ein­ge­teil­te Deutsch­land (oh­ne die an­nek­tier­ten Ost­ge­bie­te). Die Mi­li­tär­ver­wal­tun­gen be­gan­nen in der so­wje­ti­schen Be­sat­zungs­zo­ne be­reits 1945, in den üb­ri­gen drei Zo­nen erst 1946 und 1947 da­mit, Län­der zu schaf­fen, Mi­nis­ter­prä­si­den­ten zu be­stel­len und die­se mit der Ver­wal­tung der Län­der zu be­auf­tra­gen. Es wur­den Par­tei­en zu­ge­las­sen, die sich ab 1949 auch über die Be­sat­zungs­zo­nen hin­weg zu­sam­men­schlos­sen. Den vier Be­sat­zungs­mäch­ten fehl­te ein ge­mein­sa­mes deutsch­land­po­li­ti­sches Kon­zept. Als Fol­ge der so­wje­ti­schen Ob­struk­ti­ons­po­li­tik ent­stand ein „west­staat­li­ches“ Ge­bil­de, wo­bei ei­ne Zwei­tei­lung Deutsch­lands von den Al­li­ier­ten ur­sprüng­lich nicht be­ab­sich­tigt ge­we­sen war. Um Deutsch­land po­li­tisch und vor al­lem wirt­schaft­lich auf ei­ne neue Ba­sis zu stel­len, war es al­ler­dings er­for­der­lich, die Be­sat­zungs­zo­nen - so­weit es ging - zu­sam­men­zu­füh­ren. So schu­fen Groß­bri­tan­ni­en und die Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka am 1.1.1947 die so­ge­nann­te „Bi­zo­ne“ mit län­der- und zo­nen­über­grei­fen­den Ver­wal­tun­gen, die am 25.6.1947 mit dem „Wirt­schafts­ra­t“ zur ers­ten ge­setz­ge­ben­den Kör­per­schaft um­ge­bil­det wur­den.

Das ame­ri­ka­ni­sche Wirt­schafts­hil­fe­pro­gramm (Mar­shall-Plan) vom 16.4.1948 und die Wäh­rungs­re­form vom 20.6.1948 in den drei west­li­chen Be­sat­zungs­zo­nen wa­ren ers­te Schrit­te zur Bil­dung ei­nes deut­schen West­staa­tes, des­sen Er­rich­tung auf der Lon­do­ner Au­ßen­mi­nis­ter­kon­fe­renz (23.2.–6.3.1948 und 20.4.–2.6.1948) von Bel­gi­en, Frank­reich, Groß­bri­tan­ni­en, Lu­xem­burg, den Nie­der­lan­den und den USA be­sie­gelt wur­de. Die So­wjet­uni­on re­agier­te auf die west­al­li­ier­ten Al­lein­gän­ge am 16.6.1948 mit dem Aus­schei­den aus der Ber­li­ner Al­li­ier­ten Stadt­kom­man­dan­tur und be­gann am 24.6.1948 die Ber­lin-Blo­cka­de.

Auf der Lon­do­ner Au­ßen­mi­nis­ter­kon­fe­renz ver­stän­dig­ten sich die Au­ßen­mi­nis­ter auf die so­ge­nann­ten „Lon­do­ner Emp­feh­lun­gen“, die den Weg zur Ar­beit an der Ver­fas­sung für ei­nen west­deut­schen Staat frei mach­ten. Am 1.7.1948 nah­men die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten der deut­schen Län­der und die Bür­ger­meis­ter der Stadt­staa­ten Bre­men und Ham­burg in den west­li­chen Be­sat­zungs­zo­nen – der Ober­bür­ger­meis­ter der Stadt Ber­lin war nicht da­bei – im Haupt­quar­tier der ame­ri­ka­ni­schen Streit­kräf­te in Frank­furt am Main von den Mi­li­tär­gou­ver­neu­ren die deutsch­land­po­li­ti­schen Er­geb­nis­se der Lon­do­ner Sechs­mäch­te­kon­fe­renz ent­ge­gen. In den spä­ter so­ge­nann­ten „Frank­fur­ter Do­ku­men­ten“ wur­den die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten „er­mäch­tig­t“, ei­ne ver­fas­sung­ge­ben­de Ver­samm­lung ein­zu­be­ru­fen, die bis zum 1.9.1948 zu­sam­men­tre­ten soll­te, um in Deutsch­land ei­ne Re­gie­rungs­form des „fö­de­ra­lis­ti­schen Typ­s“ zu schaf­fen. Die­se soll­te den be­tei­lig­ten Län­dern ge­nü­gend Rech­te über­las­sen und die „Ga­ran­ti­en der in­di­vi­du­el­len Rech­te und Frei­hei­ten“ ent­hal­ten. Der Ver­fas­sungs­ent­wurf soll­te von den Mi­li­tär­gou­ver­neu­ren ge­neh­migt und zur Ra­ti­fi­zie­rung mit­tels ei­nes Re­fe­ren­dums den Mi­nis­ter­prä­si­den­ten über­ge­ben wer­den. In ei­nem zwei­ten Do­ku­ment kün­dig­ten die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re ei­ne Ein­be­zie­hung der Mi­nis­ter­prä­si­den­ten bei der Neu­um­schrei­bung ge­wis­ser Län­der­gren­zen an. In ei­nem drit­ten Do­ku­ment er­klär­ten die Al­li­ier­ten, zeit­na­he ein Be­sat­zungs­sta­tut vor­zu­le­gen, in dem die Be­zie­hun­gen zwi­schen der zu­künf­ti­gen west­deut­schen Re­gie­rung und den Mi­li­tär­be­hör­den ge­re­gelt wer­den soll­te. Im Be­sat­zungs­sta­tut soll­te ein „Min­dest­maß der not­wen­di­gen Kon­trol­len“ über die In­nen  und Au­ßen­po­li­tik des künf­ti­gen Deutsch­land fest­ge­legt wer­den.

Wei­te­re – zu­nächst noch ge­heim ge­blie­be­ne Be­stim­mun­gen – führ­ten Punk­te auf, wie die zu­künf­ti­ge deut­sche Ver­fas­sung aus­se­hen soll­te. Es soll­te ein Zwei­kam­mer­sys­tem ge­schaf­fen wer­den, fer­ner ei­ne Exe­ku­ti­ve mit ge­nau vor­ge­schrie­be­nen Be­fug­nis­sen und ent­spre­chend be­schränk­ten Be­fug­nis­sen der Bun­des­re­gie­rung. Die­se Punk­te wur­den den Mit­glie­dern des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes aber erst mit dem Me­mo­ran­dum vom 22.11.1948 be­kannt ge­ge­ben.

Vom 8.–10.7.1948 ka­men die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten der west­deut­schen Be­sat­zungs­zo­nen auf dem Rit­ter­sturz bei Ko­blenz zu­sam­men. Sie wei­ger­ten sich, an „dem zu schaf­fen­den Ge­bil­de“, das of­fen­bar den Cha­rak­ter ei­nes Staa­tes er­hal­ten soll­te, mit­zu­wir­ken, so­lan­ge Deutsch­land ge­teilt war. Statt­des­sen schlu­gen sie vor, durch ei­nen „par­la­ment­s­ähn­li­chen Ra­t“ ein „pro­vi­so­ri­sches Grund­ge­set­z“ aus­ar­bei­ten zu las­sen. Der US-ame­ri­ka­ni­sche Mi­li­tär­gou­ver­neur Lu­ci­us D. Clay (1897-1978) zeig­te sich ge­ra­de­zu em­pört über die man­geln­de Be­reit­schaft der Mi­nis­ter­prä­si­den­ten, an der Ent­ste­hung des staat­li­chen Le­bens in Deutsch­land teil­zu­neh­men. Die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten hat­ten nicht ver­stan­den, dass sie in ih­rer Stel­lung­nah­me in zen­tra­len Punk­ten von den Frank­furt-Do­ku­men­ten ab­ge­wi­chen wa­ren. Erst der bri­ti­sche Mi­li­tär­gou­ver­neur Sir Bri­an Ro­bert­son (1896-1974) er­klär­te am 20.7.1948, dass es sich bei den Frank­fur­ter Do­ku­men­ten um „An­wei­sun­gen“ han­de­le, von de­nen nicht ab­ge­wi­chen wer­den kön­ne. Für die Tei­lung Deutsch­lands über­nah­men er und die Al­li­ier­ten die Ver­ant­wor­tung.

Die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten lenk­ten dar­auf­hin for­mal zwar ein und er­klär­ten, die Ko­blen­zer Be­schlüs­se fal­len zu las­sen, um ih­rer­seits zur Sta­bi­li­sie­rung der po­li­ti­schen Ver­hält­nis­se in Deutsch­land bei­zu­tra­gen. Letzt­lich aber wur­den al­le zen­tra­len For­de­run­gen der Mi­nis­ter­prä­si­den­ten auf­recht­er­hal­ten und durch­ge­setzt. So wur­de sei­tens der Al­li­ier­ten auf die Ein­be­ru­fung ei­ner ver­fas­sung­ge­ben­den Na­tio­nal­ver­samm­lung ver­zich­tet und statt­des­sen „nur“ ein Par­la­men­ta­ri­scher Rat zur Ab­fas­sung ei­nes Grund­ge­set­zes ein­be­ru­fen. Es wur­de al­les ver­mie­den, den Ein­druck zu er­we­cken, es sol­le ei­ne Zwei­tei­lung Deutsch­lands her­bei­ge­führt wer­den.

Be­vor der Par­la­men­ta­ri­sche Rat ein­be­ru­fen wur­de, ent­sand­ten die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten vom 10.–23.8.1948 sach­ver­stän­di­ge Ver­fas­sungs­ju­ris­ten und Ver­wal­tungs­ex­per­ten auf die In­sel Her­ren­chiem­see. Auf die­sem „Ver­fas­sungs­kon­ven­t“ wur­de ein ers­ter um­fas­sen­der Text für das zu­künf­ti­ge Grund­ge­setz ent­wor­fen. Die Aus­schüs­se des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes über­nah­men zahl­rei­che Ar­ti­kel, so­dass der Auf­bau des spä­te­ren Grund­ge­set­zes auf die­sen Ent­wurf zu­rück­ging.

Als Ta­gungs­ort wähl­ten die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten zwi­schen dem 13. und dem 18.8.1948 in ei­ner te­le­fo­ni­schen Ab­stim­mung die Stadt Bonn am Rhein. Als Sit­zungs­stät­te wur­de die dor­ti­ge Päd­ago­gi­sche Aka­de­mie am Rhein ein­ge­rich­tet. Ins­ge­samt wur­den 65 Ab­ge­ord­ne­te ge­wählt, dar­un­ter vier Frau­en. Die meis­ten Ab­ge­ord­ne­ten wa­ren schon in der Wei­ma­rer Re­pu­blik po­li­tisch tä­tig ge­we­sen und ent­spre­chend alt. Zu den 65 Ab­ge­ord­ne­ten ka­men fünf Ber­li­ner Ver­tre­ter, die an­ge­sichts des Vier­mäch­te-Sta­tus der Stadt nur als Gäs­te oder Be­ob­ach­ter teil­neh­men durf­ten und sich zwar an den Be­ra­tun­gen, nicht aber an den Ab­stim­mun­gen be­tei­li­gen durf­ten. CDU/CSU und SPD konn­ten je­weils 27 Ab­ge­ord­ne­te ent­sen­den (19 CDU- und acht CSU-Ab­ge­ord­ne­te), wäh­rend die FDP mit fünf, Zen­trum, Deut­sche Par­tei (DP) und KPD je­weils mit zwei Ab­ge­ord­ne­ten ver­tre­ten wa­ren.

2. Konstituierung des Parlamentarischen Rates

Am 1.9.1948 wur­de un­ter gro­ßer Be­tei­li­gung der Öf­fent­lich­keit im Bon­ner Mu­se­um Alex­an­der Ko­enig un­ter An­we­sen­heit der Mi­nis­ter­prä­si­den­ten und von Ver­tre­tern der ame­ri­ka­ni­schen, bri­ti­schen, fran­zö­si­schen und bel­gi­schen Mi­li­tär­ver­wal­tun­gen der Par­la­men­ta­ri­sche Rat fei­er­lich er­öff­net. Nach der Fei­er­stun­de kon­sti­tu­ier­te er sich for­mal in der Päd­ago­gi­schen Aka­de­mie. Als äl­tes­tes Rats­mit­glied er­öff­ne­te der 73-jäh­ri­ge Adolf Schön­fel­der (1875-1966, SPD) die Sit­zung, auf der Kon­rad Ade­nau­er (CDU) zum Prä­si­den­ten ge­wählt wur­de, wäh­rend die SPD den ver­meint­lich viel ein­fluss­rei­che­ren Vor­sitz im Haupt­aus­schuss für ih­ren Frak­ti­ons­vor­sit­zen­den Car­lo Schmid (1896-1979) er­hal­ten soll­te. Erst viel spä­ter wur­de deut­lich, dass Ade­nau­er sich nicht auf die Lei­tung der we­ni­gen Ple­nar­sit­zun­gen be­schränk­te, son­dern vor al­lem re­prä­sen­ta­ti­ve Auf­ga­ben wahr­nahm und durch die Ver­hand­lun­gen mit den Al­li­ier­ten auch in der Öf­fent­lich­keit gro­ße Po­pu­la­ri­tät auf sein Wir­ken als Prä­si­dent er­hielt.

Am 9.9.1948 be­rief der Par­la­men­ta­ri­sche Rat sei­ne Fach­aus­schüs­se ein. Die Er­geb­nis­se der Fach­aus­schuss­ar­beit wur­den ab No­vem­ber 1948 im Haupt­aus­schuss im Bei­sein von Pres­se­ver­tre­tern zu ei­nem ers­ten Ge­samt­ent­wurf zu­sam­men­ge­fasst. Die Ar­beit in den meis­ten Aus­schüs­sen konn­te bis No­vem­ber 1948 na­he­zu ab­ge­schlos­sen wer­den und ver­lief ins­ge­samt rei­bungs­los. Bei kon­trä­ren Auf­fas­sun­gen ins­be­son­de­re von CDU/CSU und SPD wur­den – wie im Fall der Prä­am­bel – in­ter­frak­tio­nel­le Ge­sprächs­krei­se ge­bil­det und dort Kom­pro­mis­se aus­ge­ar­bei­tet.

3. Die strittigen Themen

Zu den strit­ti­gen In­hal­ten ge­hör­ten das El­tern­recht und die Kir­chen­ar­ti­kel. Hier tra­ten ideo­lo­gi­sche und welt­an­schau­li­che Un­ter­schie­de zwi­schen den Par­tei­en deut­lich zu Ta­ge, wes­we­gen erst un­mit­tel­bar vor der Ver­ab­schie­dung des Grund­ge­set­zes im Mai 1949 nach lang­wie­ri­gen Ver­hand­lun­gen die Ent­schei­dung fal­len konn­te. Das El­tern­recht be­deu­te­te das Recht der El­tern vor dem des Staa­tes auf die Er­zie­hung und Aus­bil­dung der Kin­der. Dar­an war die freie Wahl der Schul­form ge­knüpft, was wie­der­um zur Fol­ge hat­te, dass au­ßer ei­ner ein­heit­li­chen staat­li­chen Schul­form auch Pri­vat­schu­len und so­ge­nann­te Be­kennt­nis­schu­len in kirch­li­cher Trä­ger­schaft zu­ge­las­sen wer­den soll­ten. Ver­tre­ter der bei­den gro­ßen christ­li­chen Kon­fes­sio­nen tra­fen des­we­gen mit Ab­ge­ord­ne­ten des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes Mit­te De­zem­ber 1948 zu­sam­men. Adolf Süs­te­rhenn (1905-1974) von der CDU war ei­ner der Prot­ago­nis­ten im Kampf für das El­tern­recht; sein „in­tel­lek­tu­el­ler Ge­gen­spie­ler“ war der FDP-Ab­ge­ord­ne­te Theo­dor Heuss (1884-1963), der die Lob­by­ar­beit der ka­tho­li­schen und evan­ge­li­schen Kir­chen­ver­tre­ter als „Wich­tig­tue­rei, die weit über das Ma­ß“ hin­aus­gin­ge, ab­tat. Die SPD woll­te auf ei­nen Ar­ti­kel zum El­tern­recht ver­zich­ten und ei­ne Be­schrän­kung auf die „klas­si­schen Grund­rech­te“. Heuss mach­te schlie­ß­lich als Mi­ni­mal­kon­sens den Vor­schlag, die staats­recht­li­che Ein­bin­dung der Kir­chen aus der Wei­ma­rer Ver­fas­sung zu über­neh­men.

War die Ein­rich­tung des Bun­des­ta­ges un­um­strit­ten, ent­zün­de­te sich an der Fra­ge der Län­der­kam­mer bis in das Früh­jahr 1949 hin­ein ei­ne hef­ti­ge De­bat­te. Die SPD hat­te schon im Ok­to­ber 1948 durch den Ab­ge­ord­ne­ten Ru­dolf Katz (1895-1961) das Se­nats­prin­zip ent­wi­ckelt, aber auch die Ent­schei­dung für ei­nen Bun­des­rat nicht grund­sätz­lich ab­ge­lehnt. CDU, Zen­trum und Deut­sche Par­tei for­der­ten ei­nen Bun­des­rat. Der Vor­schlag von Kon­rad Ade­nau­er vom 10.11.1948, die Län­der­kam­mer als ei­ne Misch­form von Bun­des­rat und Se­nat zu ge­stal­ten, stieß hin­ge­gen auf Ab­leh­nung. Der schlie­ß­lich ge­schaf­fe­ne Bun­des­rat er­reich­te die vol­le Gleich­be­rech­ti­gung mit dem Bun­des­tag nicht.

Die Prä­am­bel er­hielt erst auf Drän­gen der CDU/CSU-Frak­ti­on und der Zen­trums­frak­ti­on am 16.11.1948 die An­ru­fung Got­tes („In­vo­ca­ti­o“): „Im Be­wu­ßt­sein sei­ner Ver­ant­wor­tung vor Gott und den Men­schen [...]“. Die SPD stell­te zwar noch­mals am 28.4.1949 die An­ru­fung Got­tes in der Prä­am­bel zur Dis­kus­si­on, doch die CDU/CSU hielt die „In­vo­ca­ti­o“ für un­ver­zicht­bar. Der FDP-Ab­ge­ord­ne­te Tho­mas Deh­ler (1897-1967) ver­mit­tel­te und schlug die Prä­am­bel­fas­sung mit In­vo­ca­tio vor, wie sie bis heu­te be­kannt ist und erst­mals am 21.2.1949 in den Grund­ge­setz­ent­wür­fen auf­tauch­te.

Um­strit­ten war auch die Er­rich­tung des Aus­schus­ses für Fi­nanz­fra­gen. Er soll­te nach Auf­fas­sung man­cher Ab­ge­ord­ne­ter ei­nen ge­mein­sa­men Aus­schuss mit dem Aus­schuss für Zu­stän­dig­keits­fra­gen bil­den. Doch wünsch­te ins­be­son­de­re Ade­nau­er, nicht je­de An­ge­le­gen­heit zu­erst un­ter dem As­pekt der Fi­nanz­fra­gen zu be­trach­ten. Of­fen­sicht­lich be­stand bei man­chen Ab­ge­ord­ne­ten das Ver­lan­gen, schon bei der Fra­ge der Zu­stän­dig­keit von Bund und Län­dern die Fi­nanz­ver­wal­tung gleich mit­zu­be­han­deln. Weil nun tat­säch­lich im Aus­schuss für die Or­ga­ni­sa­ti­on des Bun­des die Fra­ge nach ei­ner Län­der­kam­mer (Bun­des­rat/Se­nat) un­ge­klärt blieb, ka­men auch die Ver­hand­lun­gen im Fi­nanz­aus­schuss nicht vor­an. Denn je nach­dem, wie um­fang­reich die Macht­zu­ge­stän­dis­se an die Län­der wer­den wür­den, soll­ten da­für um­ge­kehrt an­de­re Po­li­tik­be­rei­che und die Steu­er­ho­heit dem Bund über­las­sen wer­den. Der Fi­nanz­aus­schuss ent­schied sich schlie­ß­lich ge­mein­sam mit den meis­ten sei­ner Sach­ver­stän­di­gen für ei­ne Bun­des­fi­nanz­ver­wal­tung. Es war dann aber das al­li­ier­te Ve­to, dass die müh­sam zwi­schen CDU/CSU und SPD aus­ge­ar­bei­te­ten Kom­pro­mis­se zur Fi­nanz­ver­wal­tung schei­tern ließ. Fort­an war die zu­künf­ti­ge Fi­nanz­ver­fas­sung Ge­gen­stand der Be­ra­tun­gen zwi­schen den Ab­ge­ord­ne­ten des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes und den West­al­li­ier­ten.

4. Eingreifen der Alliierten

Zu ei­nem ers­ten Ein­grei­fen der Al­li­ier­ten kam es schon am 20.10.1948: Die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re hat­ten den vom Fi­nanz­aus­schuss aus­ge­ar­bei­te­ten Ent­wurf er­hal­ten, der ih­rer Mei­nung nach nicht den Grund­sät­zen der Frank­fur­ter Do­ku­men­te ent­sprach. Um nicht den Ein­druck zu er­we­cken, ei­nem Dik­tat der Al­li­ier­ten zu un­ter­lie­gen, wur­de das Schrei­ben der Mi­li­tär­gou­ver­neu­re still­schwei­gend zu den Ak­ten ge­nom­men. Die­ses be­stärk­te die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re, ei­ne neue und deut­li­cher for­mu­lier­te Stel­lung­nah­me ab­zu­fas­sen, die in­halt­lich dem bis­her ge­heim ge­hal­te­nen An­hang zu den Lon­do­ner Emp­feh­lun­gen ent­spre­chen soll­te. Die Über­ga­be des Me­mo­ran­dums an Prä­si­dent Ade­nau­er ver­zö­ger­te sich, weil die­ser sich zu­nächst wei­ger­te, das Schrei­ben in Emp­fang zu neh­men. Erst als die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re droh­ten, die­ses auch oh­ne ei­ne for­mel­le Über­ga­be der Pres­se zu über­ge­ben, gab Ade­nau­er nach und ließ sich das Me­mo­ran­dum am 22.11.1948 vor­le­sen. Es ent­hielt we­nig Über­ra­schen­des. Die For­de­rung nach ei­ner Zwei­ten Kam­mer zur Wah­rung der Län­der­in­ter­es­sen so­wie die ein­ge­schränk­ten Be­fug­nis­se von Exe­ku­ti­ve und Bund (ins­be­son­de­re im Be­reich der Fi­nan­zen) wur­den deut­lich her­aus­ge­stellt. Da­mit kam das Me­mo­ran­dum den Po­si­tio­nen der CDU/CSU-Frak­ti­on ent­ge­gen. Neu war im Me­mo­ran­dum die de­zi­dier­te For­de­rung nach ei­nem ent­po­li­ti­sier­ten Be­am­ten.

Wäh­rend das al­li­ier­te Me­mo­ran­dum vom 22.11.1948 von Ab­ge­ord­ne­ten al­ler Par­tei­en als ein mas­si­ver Ein­griff in die Grund­ge­setz­ar­beit ge­wer­tet wur­de, über­leg­te Ade­nau­er, wie er die Ab­ge­ord­ne­ten von der Not­wen­dig­keit ei­nes mit Ro­bert­son ver­ein­bar­ten Zu­sam­men­tref­fens mit den Mi­li­tär­gou­ver­neu­ren über­zeu­gen konn­te. Es galt auf al­le Fäl­le den Ein­druck zu ver­mei­den, dass die Ab­ge­ord­ne­ten zur Ent­ge­gen­nah­me wei­te­rer An­ord­nun­gen mit den Mi­li­tär­gou­ver­neu­ren zu­sam­men­kom­men wür­den. An­de­rer­seits muss­te das Grund­ge­setz oh­ne­hin von den Al­li­ier­ten ge­neh­migt wer­den. Es schien al­so nur klug, die­se mög­lichst bald in die Ar­beit ein­zu­bin­den.

Am 16./17.12.1948 kam es zu ge­mein­sa­men Be­spre­chun­gen ei­ner De­le­ga­ti­on des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes mit den Mi­li­tär­gou­ver­neu­ren in Frank­furt. Ade­nau­er hat­te bei der Ge­le­gen­heit un­ter an­de­rem auf die auch den Be­sat­zungs­mäch­ten hin­läng­lich be­kann­ten Mei­nungs­un­ter­schie­de zwi­schen den Par­tei­en in den Be­rei­chen kul­tu­rel­le Fra­gen, Län­der­kam­mer und Fi­nanz­ver­wal­tung hin­ge­wie­sen. Wohl aus Ent­täu­schung über den Ver­lauf des Ge­sprächs und vor al­lem auf­grund ei­ner un­glück­lich for­mu­lier­ten Pres­se­mel­dung, der zu­fol­ge Ade­nau­er die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re zu den strit­ti­gen Punk­ten um Aus­kunft ge­be­ten hät­te, war­fen schon am 16.12.1948 Mit­glie­der von SPD, FDP und DP Ade­nau­er vor, er ha­be die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re zu Schieds­rich­tern in den kon­tro­vers dis­ku­tier­ten Fra­gen an­ru­fen wol­len. Die SPD sprach ihm das Miss­trau­en aus, und es ent­brann­te Streit, der die ge­sam­te Grund­ge­setz­ar­beit im Par­la­men­ta­ri­schen Rat lahm leg­te und erst im Äl­tes­ten­rat am 4./5.1.1949 bei­ge­legt wur­de.

Auf An­re­gung Ade­nau­ers wur­de am 26.1.1949 ein in­ter­frak­tio­nel­ler Fün­fer­aus­schuss ein­ge­rich­tet, dem von dern CDU Hein­rich von Bren­ta­no (1904-1964), Theo­phil Kauf­mann (1888-1961), von der SPD Wal­ter Men­zel (1901-1963) und Car­lo Schmid so­wie von der FDP Her­mann Schä­fer (1892-1966) an­ge­hör­ten, wo­bei letz­te­rer je nach The­ma von Theo­dor Heuss, Her­mann Höp­ker-Asch­off (1883-1954) oder Tho­mas Deh­ler ver­tre­ten wur­de. Auf Grund­la­ge der Er­geb­nis­se die­ses Aus­schus­ses be­riet der Haupt­aus­schuss vom 8.–10.2.1949 den Grund­ge­setz­ent­wurf in drit­ter Le­sung.

Durch al­li­ier­te Pres­se­spre­cher ver­lau­te­te aber schon am 14.2.1949, dass die Be­schlüs­se in „kras­sem Wi­der­spruch“ zu den al­li­ier­ten Emp­feh­lun­gen vom 22.11.1948 stün­den, was an dem Fort­be­ste­hen der Bun­des­fi­nanz­ver­wal­tung, ei­ner zu um­fang­rei­chen Vor­rang­ge­setz­ge­bung der Bun­des­re­gie­rung und dem Fort­be­ste­hen des Be­rufs­be­am­ten­tums aus­ge­macht wur­de.

Am 2.3.1949 hat­ten sich die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re nach in­ten­si­ven Be­ra­tun­gen zu ei­nem Me­mo­ran­dum ent­schie­den, in dem sie teil­wei­se aus­for­mu­lier­te Ar­ti­kel vor­leg­ten. Die bis­he­ri­ge Fas­sung des Grund­ge­set­zes fand nicht ih­re Zu­stim­mung, weil der von ih­nen ge­for­der­te Fö­de­ra­lis­mus zu we­nig Be­rück­sich­ti­gung fand. Das war ins­be­son­de­re aus­zu­ma­chen an der Be­hand­lung der Fra­gen der Zu­stän­dig­keit des Bun­des im Be­reich der Ge­setz­ge­bung, der Si­che­rung des Staa­tes (Po­li­zei­zu­stän­dig­keit), der Fi­nanz­ver­wal­tung des Bun­des, dem Bun­des­fi­nanz­aus­gleichs­ge­setz, der Un­ab­hän­gig­keit der Ge­rich­te, der Ver­wal­tungs­be­hör­den des Bun­des, des öf­fent­li­chen Diens­tes, der Neu­um­schrei­bung der Län­der­gren­zen und der Ein­be­zie­hung Ber­lins in den Bund. In ei­nem ei­ge­nen Me­mo­ran­dum über­lie­ßen die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re fer­ner aus­drück­lich den Mi­nis­ter­prä­si­den­ten die zu­künf­ti­ge Ge­setz­ge­bung zur Wahl ei­nes west­deut­schen Par­la­ments, denn der Par­la­men­ta­ri­sche Rat war im Be­griff oh­ne Man­dat ein Wahl­ge­setz zu er­ar­bei­ten.

Ob­wohl die ab­leh­nen­de Stel­lung­nah­me der Al­li­ier­ten zu er­war­ten war, zeig­ten sich Ab­ge­ord­ne­te al­ler Frak­tio­nen be­stürzt über die Zu­rück­wei­sung des müh­sam er­run­ge­nen Kom­pro­mis­ses des Fün­fer­aus­schus­ses. Des­we­gen wur­de am 3.3.1949 der in­ter­frak­tio­nel­le Fün­fer­aus­schuss zum Sie­be­ner­aus­schuss er­wei­tert. Die­ser be­stand aus den Mit­glie­dern des Fün­fer­aus­schus­ses so­wie um Jo­han­nes Brock­mann (1888-1975) vom Zen­trum und Hans-Chris­toph See­bohm (1903-1967) von der DP. Der neue Aus­schuss soll­te das Me­mo­ran­dum prü­fen und – auf Vor­schlag der Mi­li­tär­gou­ver­neu­re – mit al­li­ier­ten Fi­nanz­ex­per­ten in Ver­hand­lun­gen tre­ten.

Bis Mit­te März 1949 führ­te der Sie­be­ner­aus­schuss Ge­sprä­che mit al­li­ier­ten Ver­bin­dungs­of­fi­zie­ren und ei­gens be­ru­fe­nen Fi­nanz­ex­per­ten der Be­sat­zungs­mäch­te. Sie brach­ten aber kei­ner­lei An­nä­he­rung in den um­strit­te­nen Fra­gen. Der un­ge­ach­tet des­sen vom Sie­be­ner­aus­schuss vor­ge­leg­te Grund­ge­setz­ent­wurf wur­de am 25.3.1949 von den Ver­bin­dungs­of­fi­zie­ren ab­ge­lehnt. Die­se hat­ten nicht ein­mal mehr die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re von dem neu­en Grund­ge­setz­ent­wurf amt­lich in Kennt­nis ge­setzt, weil der neue Ent­wurf de­ren For­de­run­gen im­mer noch nicht be­rück­sich­tig­te.

5. Abschluss der Grundgesetzarbeit

Erst die nach Wa­shing­ton für An­fang April ein­be­ru­fe­ne Au­ßen­mi­nis­ter­kon­fe­renz ließ hof­fen, dass von dort ein Si­gnal kom­men kön­ne, das den Weg zu ei­nem er­folg­rei­chen Ab­schluss der Grund­ge­setz­ar­beit eb­ne­te. Gleich zu Be­ginn der am 5.4.1949 er­öff­ne­ten Kon­fe­renz in Wa­shing­ton ver­stän­dig­ten sich die Au­ßen­mi­nis­ter von Frank­reich, Groß­bri­tan­ni­en und den USA auf ei­ne Mit­tei­lung an den Par­la­men­ta­ri­schen Rat, in der sie ihr „Ver­trau­en“ zum Aus­druck brach­ten, dass der Par­la­men­ta­ri­sche Rat den Emp­feh­lun­gen der Mi­li­tär­gou­ver­neu­re die nö­ti­ge Be­ach­tung schen­ken wür­de. Die­ser Mit­tei­lung folg­te am 10.4.1949 die Über­mitt­lung des ur­sprüng­lich schon für En­de 1948 an­ge­kün­dig­ten Be­sat­zungs­sta­tuts, wor­in die Kon­troll­funk­tio­nen der Al­li­ier­ten um­schrie­ben wa­ren und wo­mit die Sou­ve­rä­ni­tät der zu­künf­ti­gen Bun­des­re­pu­blik deut­lich ein­ge­schränkt war.

Die Mit­tei­lung der Au­ßen­mi­nis­ter an den Par­la­men­ta­ri­schen Rat war ab­sicht­lich un­prä­zi­se ge­blie­ben. So war nicht klar, ob sie ent­we­der ei­ne Er­mah­nung oder so­gar ei­ne Dro­hung ent­hielt, den Emp­feh­lun­gen der Mi­li­tär­gou­ver­neu­re zu fol­gen, oder aber eher als Ver­trau­ens­be­weis an die Par­la­men­ta­ri­er an­zu­se­hen war. Wäh­rend des­sen strit­ten die Par­tei­en hef­tig. Die SPD kün­dig­te schlie­ß­lich an, ih­re wei­te­re Mit­ar­beit bis zum Ab­schluss ih­res für den 20.4.1949 an­be­raum­ten klei­nen Par­tei­tags in Han­no­ver ein­zu­stel­len. Die Über­mitt­lung des Be­sat­zungs­sta­tuts bot im­mer­hin An­lass, den Aus­schuss für das Be­sat­zungs­sta­tut ein­zu­be­ru­fen, um ein Ge­spräch mit den Al­li­ier­ten vor­zu­be­rei­ten. Die­ses fand am 14.4.1949 in Frank­furt statt. Bei der Ge­le­gen­heit leg­ten die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re auch ihr Me­mo­ran­dum zur Re­ge­lung der Po­li­zei­ge­walt vor. Dem­nach wur­den der zu­künf­ti­gen Bun­des­re­gie­rung Zu­ge­ständ­nis­se ge­macht, zen­tra­le Bun­des­be­hör­den ein­zu­rich­ten „zur Ver­fol­gung von Ge­set­zes­über­tre­tun­g“ und in je­nem Be­reich, der den Auf­ga­ben ei­nes Bun­des­ver­fas­sungs­schutz­am­tes ent­spricht.

Nach Ab­schluss der Ver­hand­lun­gen vom 14.4.1949 in­for­mier­te der bri­ti­sche Mi­li­tär­gou­ver­neur Ro­bert­son die SPD-Ab­ge­ord­ne­ten Car­lo Schmid und Wal­ter Men­zel über den In­halt ei­ner zwei­ten Mit­tei­lung der Au­ßen­mi­nis­ter der drei West­mäch­te. Dar­in drück­ten die Au­ßen­mi­nis­ter ihr Wohl­wol­len ge­gen­über der bis­he­ri­gen Grund­ge­setz­ar­beit des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes aus und ga­ben den Weg zu ei­nem bal­di­gen Ab­schluss der Grund­ge­setz­ar­beit frei. Den Ver­öf­fent­li­chungs­ter­min die­ser Mit­tei­lung über­lie­ßen die Au­ßen­mi­nis­ter ih­ren Mi­li­tär­gou­ver­neu­ren. So­lan­ge die Mit­tei­lung nicht of­fi­zi­ell be­kannt war, konn­te die SPD den In­halt für ih­re par­tei­po­li­ti­schen Zwe­cke nut­zen. Tat­säch­lich ging nun die SPD in ei­ner Par­tei­tags­re­so­lu­ti­on un­er­war­tet weit hin­ter die Be­schlüs­se des in­ter­frak­tio­nel­len Fün­fer­aus­schus­ses vom Fe­bru­ar 1949 zu­rück und for­der­te – ne­ben dem Ver­zicht auf die Grund­rech­te – ei­ne von den Be­sat­zungs­mäch­ten un­be­ein­träch­tig­te Ent­schluss­frei­heit des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes. Die­ser soll­te dem Bund zur Er­fül­lung sei­ner Auf­ga­be die not­wen­di­gen Mit­tel und Mög­lich­kei­ten schaf­fen; mit­hin wur­de ei­ne Bun­des­fi­nanz­ver­wal­tung ge­for­dert. In ei­nem ei­ge­nen so­ge­nann­ten „ver­kürz­ten“ Grund­ge­setz­ent­wurf leg­te die SPD in den nächs­ten Ta­gen dem Par­la­men­ta­ri­schen Rat ihr Kon­zept zur Ab­stim­mung vor. Soll­ten die zur Be­din­gung ge­mach­ten For­de­run­gen nicht er­füllt wer­den, droh­te die SPD mit ei­nem „ein­deu­ti­gen Nein“ zum Grund­ge­setz. Erst nach Ver­öf­fent­li­chung die­ser Re­so­lu­ti­on ver­öf­fent­lich­ten die Al­li­ier­ten am 22.4.1949 die be­reits am 5.4.1949 von den Au­ßen­mi­nis­tern ver­ab­schie­de­te und am 14.4.1949 der SPD ge­heim zur Kennt­nis ge­brach­te Mit­tei­lung, in der sie ihr Wohl­wol­len über die bis­he­ri­ge Grund­ge­setz­ar­beit zum Aus­druck brach­ten.

Die SPD be­haup­te­te nun, dass es ih­rer un­beug­sa­men Hal­tung ge­gen­über den Al­li­ier­ten zu ver­dan­ken sei, dass die­se nun nach­ge­ge­ben und da­mit den Weg zum Grund­ge­setz frei­ge­ge­ben hät­ten. Sie ver­schwieg, dass durch Schmid und Men­zel ver­mut­lich so­gar der ge­sam­te SPD-Par­tei­vor­stand über die Mit­tei­lung der west­al­li­ier­ten Au­ßen­mi­nis­ter vor­ab in­for­miert ge­we­sen war. Ade­nau­er nahm das Zu­sam­men­spiel von bri­ti­scher Be­sat­zungs­po­li­tik und SPD-In­ter­es­sen im Wahl­kampf zum ers­ten Deut­schen Bun­des­tag auf.

Die Mit­tei­lung der Au­ßen­mi­nis­ter vom 22.4.1949 läu­te­te im­mer­hin die letz­te Etap­pe zum Ab­schluss des Grund­ge­set­zes ein. Am 25.4.1949 wur­den in ei­ner mehr­stün­di­gen Sit­zung in Frank­furt die bis­lang von den Al­li­ier­ten ab­ge­lehn­ten Ar­ti­kel des Grund­ge­setz­ent­wur­fes mit ei­ner De­le­ga­ti­on des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes dis­ku­tiert. Selbst­ver­ständ­lich blie­ben die Ein­wän­de der Al­li­ier­ten ge­gen die zu weit rei­chen­den Be­fug­nis­se der Bun­des­re­gie­rung und ge­gen die um­fas­sen­den Bun­des­voll­mach­ten über den Fi­nanz­aus­gleich zwi­schen den Län­dern be­ste­hen. Mehr­fach ver­lie­ßen die Mi­li­tär­gou­ver­neu­re und ih­re Of­fi­zie­re die Ver­samm­lung, um den Ab­ge­ord­ne­ten des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes die Ge­le­gen­heit zu ge­ben, auf in­ter­frak­tio­nel­lem Weg ei­ne Ei­ni­gung her­bei­zu­füh­ren, die dann auch von den Mi­li­tär­gou­ver­neu­ren ak­zep­tiert wer­den konn­te. Bei der Fra­ge der Kon­fes­si­ons­schu­le hiel­ten sich die Al­li­ier­ten al­ler­dings her­aus. Die deut­sche Pres­se fei­er­te dar­auf­hin am nächs­ten Tag den 25.4.1949 über­schwäng­lich als die „Ge­burts­stun­de“ des west­deut­schen Staa­tes. Der Weg für das Grund­ge­setz war jetzt frei. Die Al­li­ier­ten hat­ten ihr grund­sätz­li­ches Pla­zet zum Ab­schluss der Ar­bei­ten des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes ge­ge­ben.

Nun konn­te mit der vier­ten Le­sung im Haupt­aus­schuss und mit der zwei­ten und drit­ten Le­sung im Ple­num be­gon­nen wer­den. Am 8.5.1949 um 23.55 Uhr, dem vier­ten Jah­res­tag der be­din­gungs­lo­sen Ka­pi­tu­la­ti­on der deut­schen Wehr­macht, wur­de das Grund­ge­setz ver­ab­schie­det. Es war ins­be­son­de­re Ade­nau­ers Wunsch, die­sen Tag neu und po­si­tiv zu be­set­zen. Tat­säch­lich gab es kaum ein sinn­fäl­li­ge­res Da­tum, um den west­li­chen Gro­ß­mäch­ten den Wil­len des deut­schen Vol­kes zu de­mons­trie­ren, sich ver­ant­wor­tungs­voll am po­li­ti­schen und wirt­schaft­li­chen Wie­der­auf­bau Deutsch­lands zu be­tei­li­gen und zu de­mons­trie­ren, dass Deutsch­land be­reit war, ak­tiv am Zu­sam­men­wach­sen ei­nes neu­en Eu­ro­pa mit­zu­wir­ken.

Mit 53:12 Stim­men wur­de das Grund­ge­setz an­ge­nom­men. Sechs Ab­ge­ord­ne­te der CSU und die je­weils zwei Ab­ge­ord­ne­ten von DP, Zen­trum und KPD lehn­ten es ab. Die CSU ver­miss­te bei dem Grund­ge­setz­ent­wurf grund­le­gen­de fö­de­ra­lis­ti­sche Vor­ga­ben und ein Be­kennt­nis zur christ­li­chen Staats­auf­fas­sung.

Am 12.5.1949 – dem Tag, an dem die Ber­lin-Blo­cka­de be­en­det wur­de – ge­neh­mig­ten die west­li­chen Mi­li­tär­gou­ver­neu­re das Grund­ge­setz. Ge­ne­ral Ro­bert­son wies noch ein­mal auf ei­ni­ge Ein­schrän­kun­gen hin. Die Al­li­ier­ten be­stan­den aber nun nicht mehr – wie noch in den Frank­fur­ter Do­ku­men­ten – auf der Zu­stim­mung zum Grund­ge­setz durch Re­fe­ren­dum. So wur­de vom 18.bis 21.5.1949 das Grund­ge­setz in den Land­ta­gen an­ge­nom­men, ganz so, wie die Mi­nis­ter­prä­si­den­ten es in ih­ren Ko­blen­zer Be­schlüs­sen ge­for­dert hat­ten. Le­dig­lich der Baye­ri­sche Land­tag lehn­te aus den glei­chen Grün­den wie die vier CSU-Ab­ge­ord­ne­ten im Par­la­men­ta­ri­schen Rat das Grund­ge­setz ab, räum­te je­doch ei­ne Rechts­ver­bind­lich­keit des Grund­ge­set­zes in Bay­ern ein, wenn es in zwei Drit­teln der deut­schen Län­der an­er­kannt wür­de.

Am Nach­mit­tag des 23.5.1949 wur­de in den Ta­gungs­räu­men des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes un­ter Teil­nah­me ei­ner gro­ßen Zahl von Eh­ren­gäs­ten in ei­ner fei­er­li­chen Schluss­sit­zung das Grund­ge­setz aus­ge­fer­tigt und ver­kün­det. Es trat um Mit­ter­nacht vom 23. auf den 24.5.1949 in Kraft. Die Ar­beit des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes war nach fast neun Mo­na­ten, viel län­ger als er­war­tet, er­folg­reich be­en­det.

Die wahl­be­rech­tig­ten Deut­schen in den west­deut­schen Län­dern ha­ben mit ei­ner Wahl­be­tei­li­gung von 86,3 Pro­zent bei der ers­ten Bun­des­tags­wahl am 14.8.1949 fak­tisch dem Grund­ge­setz zu­ge­stimmt. Das Grund­ge­setz ent­sprang kei­nem Dik­tat der West­al­li­ier­ten; selbst für de­ren For­de­run­gen gab es im­mer auch Zu­stim­mung von Ab­ge­ord­ne­ten des Par­la­men­ta­ri­schen Ra­tes.

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