Die Städteordnung für die Rheinprovinz von 1856

Lothar Weiß (Frechen)

Titelblatt der 'Städte-Ordnung für die Rhein-Provinz und Gesetz betreffend die Gemeinde-Verfassung in der Rhein-Provinz vom 15. Mai 1856, Dritte Auflage, Elberfeld 1882'.

Schlagworte

1. Auf dem Weg zur Städteordnung

1. 1 Die Kommunalverfassung im Rheinland von der Französischen Revolution bis zur Städteordnung

In Fol­ge der Fran­zö­si­schen Re­vo­lu­ti­on an­nek­tier­te Frank­reich 1794 den links­rhei­ni­schen Teil der Rhein­lan­de. In die­sem Ge­biet galt die fran­zö­si­sche Mu­ni­zi­pal­ver­fas­sung. Sie brach­te die recht­li­che Gleich­stel­lung al­ler Staats­bür­ger. Auch gab es kei­ne Un­ter­schie­de mehr zwi­schen Stadt und Land. Al­ler­dings be­sei­tig­te sie auch fast je­de Selbst­stän­dig­keit der Kom­mu­nen ge­gen­über dem zen­tra­lis­ti­schen Staat und mach­te sie zu ab­hän­gi­gen Or­ga­nen der Staats­ver­wal­tung. In den fran­zö­sisch be­ein­fluss­ten Ge­bie­ten rechts des Rheins gal­ten ähn­li­che Re­ge­lun­gen.

Als Er­geb­nis des Wie­ner Kon­gres­ses 1815 fie­len zahl­rei­che un­ter­schied­li­che Ter­ri­to­ri­en in den Rhein­lan­den an Preu­ßen. Die Über­gangs­ver­wal­tung un­ter dem Ge­ne­ral­gou­ver­neur Jo­hann Au­gust Sack (1764-1831) mit Sitz in Aa­chen be­hielt das tra­dier­te glei­che Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht für Stadt und Land bei. Die bis­he­ri­gen „Mai­res“ nann­ten sich nun „Bür­ger­meis­ter“. De­ren Bür­ger­meis­te­rei­en blie­ben Zu­sam­men­schlüs­se von meh­re­ren Ein­zel­ge­mein­den in ei­nem Kreis­ver­band mit ih­rer ge­mein­sa­men Ver­wal­tung. 1816 wur­den die rhei­ni­schen Ge­bie­te von ei­ner or­dent­li­chen preu­ßi­schen Ver­wal­tung mit Land­rä­ten, Re­gie­rungs- und Ober­prä­si­den­ten der bei­den ein­ge­rich­te­ten Pro­vin­zen über­nom­men. 1822 wur­den die bei­den Pro­vin­zen zu­sam­men­ge­schlos­sen. Die neue Pro­vinz hieß ab 1830 „Rhein­pro­vin­z“. Im Un­ter­schied zur fran­zö­si­schen Ver­wal­tung war die neue kol­le­gia­lis­ti­sche Ord­nung Preu­ßens deut­lich schwer­fäl­li­ger.

Die preu­ßi­sche Mon­ar­chie streb­te nach ei­ner zü­gi­gen Ein­glie­de­rung ih­rer west­li­chen Ter­ri­to­ri­en in den Ge­samt­staat. Durch die Über­nah­me des preu­ßi­schen Rechts­sys­tems und des All­ge­mei­nen Land­rechts am Rhein soll­te ei­ne ein­heit­li­che Rechts­ord­nung im Ge­samt­staat wie­der­her­ge­stellt wer­den. Un­wis­sen­heit und feh­len­des Ein­füh­lungs­ver­mö­gen sorg­ten für über­ra­schen­de Kon­flik­te und hart­nä­cki­ge Wi­der­stän­de der „Halb­fran­zo­sen“ oder „fran­zö­si­sier­ten Neu-Preu­ßen“, wie die Rhein­län­der in Ber­lin be­zeich­net wur­den. Ur­sa­che wa­ren ei­ne Rei­he gra­vie­ren­der Un­ter­schie­de der Rhein­lan­de zum ost­el­bi­schen Alt­preu­ßen, die zu an­hal­ten­den Span­nun­gen mit der Ber­li­ner Zen­tral­re­gie­rung führ­ten. Die Rhein­lan­de ver­füg­ten über das mo­der­ne­re Recht. Das links­rhei­ni­sche Ge­biet war fast 20 Jah­re fran­zö­si­sches Staats­ge­biet ge­we­sen und hat­te das gan­ze Rechts­sys­tem Frank­reichs über­nom­men und schät­zen ge­lernt. Auch die rechts­rhei­ni­schen Ter­ri­to­ri­en wa­ren als na­po­leo­ni­sche Mo­dell­staa­ten fran­zö­sisch ge­prägt. Die rhei­ni­sche Bür­ger­ge­sell­schaft war von Ei­gen­in­itia­ti­ve und Selbst­or­ga­ni­sa­ti­on be­stimmt, in der der Adel ei­ne ge­rin­ge Rol­le spiel­te und die staat­li­chen In­sti­tu­tio­nen we­ni­ger wich­tig wa­ren als in Alt­preu­ßen. Auch die kul­tu­rel­len und re­li­giö­sen Un­ter­schie­de zwi­schen dem wirt­schaft­lich fort­ge­schrit­te­nen, ka­tho­li­schen Rhein­land und dem agra­risch ge­präg­ten, evan­ge­li­schen Alt­preu­ßen wa­ren gra­vie­rend. Die­se Spe­zi­fi­ka des Rhein­lan­des und sei­ner Be­völ­ke­rung durch Lob­by­tä­tig­keit in Ber­lin en­er­gisch an­zu­brin­gen und im Zwei­fel auch kein Blatt vor den Mund zu neh­men, war ei­ne im­mer wie­der­keh­ren­de Auf­ga­be der Pro­vinz.

 

Vor al­lem wich die Or­ga­ni­sa­ti­on der rhei­ni­schen Kom­mu­nal­ver­wal­tung deut­lich von der Preu­ßi­schen Städ­te­ord­nung von 1808 ab, wel­che die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung der Städ­te ein­führ­te. Für die Land­ge­mein­den gab es in ganz Preu­ßen min­de­res Recht. Die preu­ßi­sche Staats­re­gie­rung woll­te nun in der Rhein­pro­vinz, of­fen­bar oh­ne aus­rei­chen­de Orts­kennt­nis, die preu­ßi­sche Städ­te­ord­nung ein­füh­ren. 1831 stell­te sie die Städ­te vor die Wahl, ent­we­der die Stein­sche Städ­te­ord­nung von 1808 oder die re­vi­dier­te Ord­nung von 1831 an­zu­neh­men. Mehr­heit­lich lehn­ten die Städ­te bei­de Ord­nun­gen mit dem Hin­weis ab, ih­re seit 30 Jah­ren be­währ­te Ver­fas­sung sei fort­schritt­li­cher. Man wehr­te sich ge­gen die Auf­he­bung des Gleich­heits­grund­sat­zes und fürch­te­te die Wie­der­be­le­bung der Stän­de und den Ver­lust der Or­ga­ni­sa­ti­on für die Land­ge­mein­den. Auch von Ber­lin ein­ge­setz­te Re­gie­rungs- und Ober­prä­si­den­ten plä­dier­ten für den Er­halt des bis­he­ri­gen Kom­mu­nal­rechts. Die Ein­füh­rung der preu­ßi­schen Städ­te­ord­nung schei­ter­te. Das bis­he­ri­ge fran­zö­sisch ge­präg­te Sys­tem der Ver­wal­tung blieb in Grund­zü­gen in Kraft. Nur in Aa­chen, Ko­blenz und Köln lei­te­ten die Ober­bür­ger­meis­ter die Stadt­ver­wal­tun­gen un­ter der un­mit­tel­ba­ren Auf­sicht der Re­gie­run­gen, wo­bei die Po­li­zei­ver­wal­tung von ei­nem ge­trennt agie­ren­den Staats­be­am­ten ge­führt wur­de. Das zä­he Rin­gen um ei­ne Ge­mein­de­ord­nung, die die rhei­ni­schen Be­son­der­hei­ten auf­nahm, setz­te sich in den fol­gen­den Jah­ren fort. Ent­wür­fe wur­den nach Ber­lin ge­schickt. Die Re­vi­dier­te Städ­te­ord­nung für ganz Preu­ßen vom 17.3.1831 wur­de noch im Herbst des­sel­ben Jah­res für Rhein­land und West­fa­len sus­pen­diert.

Der Rhei­ni­sche Pro­vin­zi­al­land­ta­g  ent­wi­ckel­te sich zum Zen­trum ei­nes an­hal­tend hart­nä­cki­gen Wi­der­stan­des ge­gen ei­ne Tren­nung von Stadt und Land­ge­mein­den. Kö­nig Fried­rich Wil­helm IV. (1795-1840, Kö­nig 1840-1861) gab nach. Die Ge­mein­de­ord­nung für die Rhein­pro­vinz vom 23.7.1845 galt ab 1846 für al­le Städ­te und Land­ge­mein­den glei­cher­ma­ßen. Aus­nah­men wa­ren nur die Städ­te Wetz­lar, Es­sen und Mül­heim an der Ruhr. In Wetz­lar galt be­reits seit 1839 die Re­vi­dier­te Städ­te­ord­nung vom 17.3.1831. Es­sen und Mül­heim an der Ruhr hat­ten für die Ein­füh­rung der Re­vi­dier­ten Städ­te­ord­nung op­tiert und er­hiel­ten sie im Jahr 1846. Für die Wahl der Ge­mein­de­ver­tre­tung wur­de das Drei­klas­sen­wahl­rech­t  ein­ge­führt.

Die Ge­mein­de­ord­nung von 1845 war nicht ein­mal zwei Jah­re in Kraft, als un­ter dem Ein­fluss der Re­vo­lu­ti­on von 1848 die Ge­mein­de­ord­nung vom 11.3.1850 die Pri­vi­le­gi­en des Grund­be­sit­zes auf­hob, die rhei­ni­sche Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sung zu­guns­ten ei­nes Kol­le­gi­ums als Ge­mein­de­vor­stand be­sei­tig­te und den Ge­mein­den als Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten grö­ße­re Kom­pe­ten­zen zu­ge­stand. Ein­zi­ges Un­ter­schei­dungs­merk­mal war die Gren­ze von 1.500 Ein­woh­nern.

Portrait Friedrich Wilhelm IV. von Preußen, Daguerreotypie von Hermann Biow, 1847.

 

Die Re­vo­lu­ti­on von 1848 wur­de zu ei­nem Schock­erleb­nis für Kö­nig Fried­rich Wil­helm IV., den „Ro­man­ti­ker auf dem Thron“ (Da­vid Fried­rich Strauß). Aus der gro­ßen Dis­tanz von Ber­lin zum Rhein­land nahm sie der hoch­kon­ser­va­ti­ve Ge­ne­ral­ad­ju­tant L. F. Leo­pold von Ger­lach (1790-1861) als „Ak­ti­on der Rhein­lan­de“ wahr, auf die nun die „Re­ak­ti­on der al­ten Pro­vin­zen ge­gen sie“ fol­ge.[1]  Fried­rich Wil­helm IV. hielt so­gar ei­nen Ab­fall der Rhein­lan­de von Preu­ßen für mög­lich, als Frank­reich 1852 Kai­ser­reich wur­de und Na­po­le­on III. (1808-1873, Kai­ser 1852-1870) die Re­gie­rung über­nahm.

Nach der Über­win­dung der Re­vo­lu­ti­on von 1848 war die Re­gie­rung von Kö­nig Fried­rich Wil­helm IV. auf ei­ne Re­kon­struk­ti­on der al­ten Ord­nung be­dacht. Im De­zem­ber 1850 er­nann­te Fried­rich Wil­helm IV. mit Ot­to T. Frei­herr von Man­teu­f­fel (1805-1882) ei­nen kon­ser­va­ti­ven Kar­rie­r­e­be­am­ten der preu­ßi­schen Ver­wal­tung zu sei­nem Mi­nis­ter­prä­si­den­ten. Die Amts­zeit Man­teu­f­fels von 1850 bis 1858 wur­de zum „Jahr­zehnt der Re­ak­ti­on“. Die „Re­ak­ti­on“ war der Ver­such, den bü­ro­kra­ti­schen Ob­rig­keits­staat wie­der zu in­stal­lie­ren und ge­gen al­les Li­be­ra­le und Re­vo­lu­tio­nä­re ab­zu­schot­ten. Man­teu­f­fel 1851: „Es soll ent­schie­den mit der Re­vo­lu­ti­on ge­bro­chen wer­den!“.[2]  An­de­rer­seits war er ein Ver­tei­di­ger der vor­han­de­nen Ver­hält­nis­se. Er woll­te den Aus­bau ei­nes Staa­tes, der sich auf Mi­li­tär und Bü­ro­kra­tie stütz­te und die Do­mes­ti­zie­rung der Ge­sell­schaft, die sich durch die Re­vo­lu­ti­on und die In­dus­tria­li­sie­rung stark wan­del­te. Ei­ne blin­de Rück­kehr zu den Ver­hält­nis­sen im Vor­märz wies er zu­rück. Es war ei­ne „auf­ge­klär­te Ver­si­on des au­to­ri­tä­ren Kon­ser­va­tis­mus“.[3]  Hier­ge­gen sträub­ten sich die Hoch­kon­ser­va­ti­ven, die ei­nen gro­ßen Ein­fluss auf den Kö­nig hat­ten. Das Er­geb­nis war ein Mit­tel­kurs. Im Mai 1851 wur­den die ana­chro­nis­ti­schen Kreis-und Pro­vin­zi­al­stän­de re­ak­ti­viert.

Die ok­troy­ier­te Ver­fas­sun­g  Preu­ßens vom 31.1.1850 ma­ni­fes­tier­te ei­ne kon­sti­tu­tio­nel­le Mon­ar­chie  bis 1918. Sie war ein fra­gi­ler, aber Ru­he stif­ten­der Kom­pro­miss zwi­schen Kö­nig, Adel und Bür­ger­tum, der nicht auf­ge­ho­ben wer­den soll­te. Der Bruch mit der Re­vo­lu­ti­on ließ sich ele­gant mit der Un­ter­las­sung von Aus­füh­rungs­ge­set­zen und ein­fa­chen bü­ro­kra­ti­schen Mit­teln oh­ne ei­ne spek­ta­ku­lä­re To­tal­re­vi­si­on er­rei­chen. Das wirk­te sich auch auf die Kom­mu­nal­po­li­tik aus: „[…] die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung wur­de von den Be­zirks­re­gie­run­gen, oft oh­ne ge­setz­li­che Grund­la­ge, nach frei­em Er­mes­sen re­gu­lier­t“.[4]  Die in Ar­ti­kel 105 der Ver­fas­sung von 1850 ga­ran­tier­te Selbst­ver­wal­tung der Städ­te und Ge­mein­den so­wie der hö­he­ren Kom­mu­nal­ver­bän­de wur­de mit dem Ge­setz vom 24.5.1853 auf­ge­ho­ben. Aus dem Rhein­land gab es zahl­rei­che Pro­tes­te. Ihr pro­mi­nen­tes­ter Un­ter­stüt­zer war Kron­prinz Wil­helm (1797-1888, Re­gent­schaft ab 1858, Kö­nig Wil­helm I. 1861-1888 und Kai­ser ab 1871), der das Rhein­land als Mi­li­tär­gou­ver­neur in Ko­blenz (1850-1858) ken­nen ge­lernt hat­te. Er be­fürch­te­te Nach­tei­le für die Rhein­pro­vinz. In ei­ner Über­gangs­zeit von drei Jah­ren wa­ren meh­re­re par­al­le­le Kom­mu­nal­ver­fas­sun­gen in Kraft.

Neu­es Recht be­sei­tig­te kei­nes­wegs al­tes rest­los. Auch die Ver­wal­tungs­re­form in der zwei­ten Hälf­te des 19. Jahr­hun­derts tat es nicht, ob­wohl das Lan­des­ver­wal­tungs­ge­setz und das Zu­stän­dig­keits­ge­setz von 1883 für ei­ne ge­wis­se Ver­ein­heit­li­chung sorg­ten. Al­tes Recht wie zum Bei­spiel das All­ge­mei­ne Land­recht von 1794 wur­de so­gar noch in der Wei­ma­rer Re­pu­bli­k  an­ge­wen­det. In Preu­ßen gal­ten sechs ver­schie­de­ne Städ­te­ord­nun­gen: öst­li­che Pro­vin­zen, Schles­wig-Hol­stein, West­fa­len, Rhein­pro­vinz, Han­no­ver, Hes­sen-Nas­sau so­wie die be­son­de­re Ver­fas­sung Frank­furts am Main und das be­son­de­re Städ­te­recht in Hin­ter­pom­mern und auf Rü­gen.

Lithographie Otto Theodor von Manteuffel, zur Zeit der Abbildung Minister des Inneren von Preußen, vor 1851.

 

Aber nicht nur die Ver­fas­sungs­fra­gen bo­ten Kon­flikt­stoff. Aus rhei­nisch-pro­vin­zi­el­ler Sicht war die preu­ßi­sche Per­so­nal­po­li­tik ein gro­ßes Är­ger­nis. Durch ei­ne ge­ziel­te Be­set­zung hö­he­rer Ver­wal­tungs­stel­len durch kon­ser­va­ti­ve Aus­wär­ti­ge ver­such­te die Ber­li­ner Re­gie­rung ih­re Herr­schaft zu si­chern. Ihr wa­ren die po­li­ti­sche Loya­li­tät und in Preu­ßen er­wor­be­ne Ver­wal­tungs­er­fah­rung wich­ti­ger als die Her­kunft und Kennt­nis­se aus dem Rhein­land. Bei­spiel­haft ist die Er­nen­nung des erz­kon­ser­va­ti­ven pom­mer­schen Land­rats Hans H. von Kleist-Ret­zow (1814-1892) als Nach­fol­ger des li­be­ra­len Ober­prä­si­den­ten Ru­dolf L. C. von Au­ers­wald (1795-1866) im Jahr 1851.

1.2 Die Auseinandersetzungen um die Kommunalverfassung in der Rheinprovinz

Das Rin­gen um die Kom­mu­nal­ver­fas­sung blieb wei­ter­hin ei­ne Prin­zi­pi­en­fra­ge. Die avi­sier­te Tren­nung der Ord­nun­gen für Stadt und Land­ge­mein­den war ein Stück der Be­wäl­ti­gung der Re­vo­lu­ti­on. Im Ja­nu­ar 1853 traf sich auf In­itia­ti­ve des Ober­bür­ger­meis­ters von Köln ein il­lus­te­rer Kreis von gro­ßen Städ­ten, um die Ge­gen­wehr zu or­ga­ni­sie­ren.

Die Ar­gu­men­te ge­gen ei­ne Tren­nung von Stadt und Land wur­den im­mer wie­der vor­ge­tra­gen. In bei­den Kam­mern des preu­ßi­schen Land­tags ver­such­ten li­be­ra­le und ka­tho­li­sche Ab­ge­ord­ne­te, das Vor­ha­ben der kö­nig­li­chen Re­gie­rung zu ver­hin­dern. Ka­tho­li­sche Ab­ge­ord­ne­te rich­te­ten ei­ne ge­mein­sa­me Pe­ti­ti­on an den Kö­nig. Die rhei­ni­schen Städ­te und Ge­mein­den schick­ten ei­ne Fül­le von Ein­ga­ben ge­gen den Ge­setz­ent­wurf. Noch we­ni­ge Ta­ge vor dem In-Kraft-Tre­ten der Städ­te­ord­nung rich­te­te die Köl­ner Stadt­ver­tre­tung ei­nen Ap­pell an den Mon­ar­chen. Die Trie­rer Pe­ti­ti­on von En­de März 1856 wies dar­auf hin, dass seit fast 25 Jah­ren die Rhein­lan­de ge­gen die preu­ßi­sche Kom­mu­nal­ver­fas­sung op­po­nier­ten.

Nicht nur zwi­schen der Pro­vinz im Wes­ten und der Zen­tra­le in Ber­lin ent­stand ei­ne an­hal­ten­de Kon­tro­ver­se um die Kom­mu­na­l­ord­nung. Auch im Staats­mi­nis­te­ri­um und im preu­ßi­schen Kron­rat gab es zä­he Dis­kus­sio­nen über meh­re­re Jah­re. In den Schluss­be­ra­tun­gen im Kron­rat am 10.5.1856 plä­dier­te In­nen­mi­nis­ter Fer­di­nand O. W. H. von West­pha­len (1799-1876) für die Wie­der­ein­füh­rung der Ge­mein­de­ord­nung von 1845. 1856 for­der­te im preu­ßi­schen Her­ren­haus der Frak­ti­ons­füh­rer der Hoch­kon­ser­va­ti­ven, Fried­rich Ju­li­us Stahl (1802-1860), dass am Rhein end­lich „das Band zu der Fran­zö­si­schen Re­vo­lu­ti­on“ zu zer­schnei­den sei.[5]  Der rhei­ni­sche Ober­prä­si­den­t  von Kleist-Ret­zow fiel dem star­ken Wunsch des Rhei­ni­schen Pro­vin­zi­al­land­tags nach ei­ner ein­heit­li­chen Ge­mein­de­ver­fas­sung in den Rü­cken und be­ton­te die Tren­nung von Stadt und Land. End­lich un­ter­zeich­ne­te Fried­rich Wil­helm IV. zwei ge­trenn­te Ord­nun­gen für die Städ­te und die Land­ge­mein­den im Rhein­land, wo­bei die Ver­fas­sung für die Land­ge­mein­den weit­ge­hend der al­ten Ge­mein­de­ord­nung von 1845 ent­sprach. Die Ord­nung für die Land­ge­mein­den galt dort, wo die Städ­te­ord­nung nicht zum Zu­ge kam. Dar­un­ter be­fan­den sich auch die Städ­te An­ger­mund, Baum­hol­der, Ben­dorf, Brühl, Eh­ren­breit­stein, Gei­len­kir­chen und Gre­ven­broich. Aber es gab ein wich­ti­ges Zu­ge­ständ­nis: Auf An­trag konn­ten al­le 124 Städ­te im Rhei­ni­schen Pro­vin­zi­al­land­tag die Städ­te­ord­nung ver­lie­hen be­kom­men, und nicht - wie ur­sprüng­lich vor­ge­se­hen - nur die mit mehr als 10.000 Ein­woh­nern. Sie schie­den dann aus dem Bür­ger­meis­te­rei­ver­band aus. Hier­von mach­te ei­ne gro­ße Zahl von Ge­mein­den Ge­brauch. Die Grup­pe der Städ­te oh­ne Städ­te­ord­nung ent­sprach der­je­ni­gen von 1845. Aus­nah­me war Brühl, das 1910 die Städ­te­ord­nung er­hielt.

Mit der ein­ge­tre­te­nen La­ge moch­ten sich rhei­ni­schen Ge­mein­den den­noch nicht ab­fin­den und ver­such­ten wei­ter­hin Än­de­run­gen zu er­wir­ken. Im Au­gust 1860 for­der­ten die Bür­ger­meis­ter der grö­ße­ren rhei­ni­schen Städ­te nach­drück­lich die kom­mu­na­le Selb­stän­dig­keit in der Ge­mein­de­ver­wal­tung.

2. Die „Städte-Ordnung für die Rheinprovinz“ vom 15.5.1856

2.1 Geltungsbereich und Staatsaufsicht

Die Städ­te­ord­nung galt ab ih­rer Ver­kün­di­gung am 13.6.1856 grund­sätz­lich für die Ge­mein­den mit mehr als 10.000 Ein­woh­nern, die im Rhei­ni­schen Pro­vin­zi­al­land­tag im Stand der Städ­te ver­tre­ten wa­ren. Dar­un­ter fie­len Aa­chen, Bar­men, Bonn, Düs­sel­dorf, El­ber­feld, Eu­pen, Köln, Kre­feld, Kreuz­nach, Lan­gen­berg mit Har­den­berg, Neuss, Rem­scheid, Trier, Vier­sen und We­sel. Hin­zu ka­men ein Jahr spä­ter Duis­burg und Ko­blenz. Die Städ­te­ord­nung war auch die Ver­fas­sung von Städ­ten mit ei­ner nied­ri­ge­ren Ein­woh­ner­zahl, wenn in ih­nen die re­vi­dier­te Städ­te­ord­nung vom 17.3.1831 galt, als die Ge­mein­de­ord­nung vom 11.3.1850 in Kraft trat. Dies traf auf Wetz­lar, Es­sen und Mül­heim an der Ruhr zu. Die Städ­te­ord­nung wies die Städ­te den Kor­po­ra­tio­nen mit dem Recht auf Selbst­ver­wal­tung mit Sat­zungs­recht zu und da­mit den ge­sell­schaft­li­chen und nicht den staat­li­chen Or­ga­ni­sa­ti­ons­for­men. Das Ver­ständ­nis der Kom­mu­nen als öf­fent­lich-recht­li­che Ge­biets­kör­per­schaf­ten, das heu­te gän­gig ist, ent­wi­ckel­te sich erst sehr lang­sam. Mit der Selbst­ver­wal­tung war zu­gleich ei­ne ab­ge­stuf­te Kom­mu­nal­auf­sicht des Staa­tes ver­bun­den. Die Städ­te mit mehr als 10.000 Ein­woh­nern un­ter­stan­den der Staats­auf­sicht durch die Re­gie­rung des Re­gie­rungs­be­zirks. Die Staats­auf­sicht über die üb­ri­gen Städ­te lag in der ers­ten In­stanz beim Land­rat des Krei­ses und in der zwei­ten In­stanz bei der Re­gie­rung. Die Staats­auf­sicht war auch Be­schwer­de­instanz.

Die rhei­ni­sche Städ­te­ord­nung selbst er­fuhr for­mal­ju­ris­tisch kei­ne we­sent­li­chen Än­de­run­gen. Spä­te­re kom­mu­nal­po­li­tisch wirk­sa­me Ge­set­ze wie die Ord­nun­gen für die Land­ge­mein­den, Krei­se und Pro­vinz, das Lan­des­ver­wal­tungs- und das Zu­stän­dig­keits­ge­setz tan­gier­ten aber auch den Kreis der Kom­mu­nen un­ter der Städ­te­ord­nung und ih­ren Auf­ga­ben­be­reich. Ei­nen „Stand der Städ­te“ im Pro­vin­zi­al­land­tag gab es dann nicht mehr. Die Be­schrän­kung der Städ­te­ord­nung auf die Städ­te im Pro­vin­zi­al­land­tag wur­de auf­ge­ho­ben.

2.2 Der Bürgermeister

Kom­pe­ten­zen

Im Un­ter­schied zu den üb­ri­gen Tei­len Preu­ßens sah die Städ­te­ord­nung für die Rhein­pro­vinz ei­nen mo­no­kra­ti­schen Stadt­vor­stand durch den Bür­ger­meis­ter als Re­gel­fall vor. Mit Ge­neh­mi­gung der Kom­mu­nal­auf­sicht der Re­gie­rung konn­ten Städ­te den kol­le­gia­len Stadt­vor­stand als „Ma­gis­tra­t“ ein­füh­ren. Von die­ser Op­ti­on mach­ten nur die Städ­te Mül­heim an der Ruhr, Rhein­berg, Wer­den, Wetz­lar und Wülfrath Ge­brauch. Al­ler­dings wur­den al­le die­se Ent­schei­dun­gen im Lau­fe der nächs­ten Jah­re zu­guns­ten der Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sung zu­rück­ge­nom­men.

In der „Rhei­ni­schen Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sun­g“ wur­de der Bür­ger­meis­ter zum do­mi­nan­ten Or­gan der städ­ti­schen Ver­wal­tung. Er trat an die Stel­le des Ma­gis­trats in Preu­ßen. Der Bür­ger­meis­ter war „Orts­o­b­rig­keit“ und Ge­mein­de­ver­wal­tungs­be­hör­de“. Er lei­te­te die Stadt­ver­wal­tung und die städ­ti­schen Be­trie­be ein­schlie­ß­lich Fi­nan­zen und Ver­mö­gen. Da­zu hat­te er die An­wei­sun­gen der Staats­be­hör­den aus­zu­füh­ren und war die Orts­po­li­zei nach dem Po­li­zei­ver­wal­tungs­ge­setz von 1850. Gro­ße Städ­te wur­den in Orts­be­zir­ke mit je ei­nen Be­zirks­vor­ste­her als Or­gan des Bür­ger­meis­ters ein­ge­teilt. Un­ter dem Bür­ger­meis­ter lei­te­ten Bei­ge­ord­ne­te als Hilfs­be­am­te ih­re zu­ge­wie­se­nen De­zer­na­te. Der Bür­ger­meis­ter konn­te je­der­zeit in die Ge­schäfts­be­rei­che der Bei­ge­ord­ne­ten ein­grei­fen. Ge­gen­über der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung war der Bür­ger­meis­ter be­richts­pflich­tig. Dort hat­te der Bür­ger­meis­ter den Vor­sitz mit Stimm­recht. Er be­saß das Recht, Be­schlüs­se der Stadt­ver­ord­ne­ten zu be­an­stan­den. Da­mit wur­de der Bür­ger­meis­ter zur ent­schei­den­den Schalt­stel­le für al­le An­ge­le­gen­hei­ten der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung.

Das Wahl­recht

Bür­ger­meis­ter und Bei­ge­ord­ne­te wur­den von der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung ge­wählt. Die Wahl­zeit des Bür­ger­meis­ters und der be­sol­de­ten Bei­ge­ord­ne­ten be­trug in der Re­gel zwölf Jah­re, auf be­son­de­ren Be­schluss auch Le­bens­zeit. Eh­ren­amt­li­che Bei­ge­ord­ne­te wur­den auf sechs Jah­re ge­wählt. Ei­ne um­fang­rei­che Un­ver­ein­bar­keits­re­gel soll­te die gleich­zei­ti­ge Mit­glied­schaft von Ver­wand­ten in der Ver­wal­tungs­lei­tung ver­hin­dern. Die Ge­wähl­ten in Städ­ten über 10.000 Ein­woh­nern be­durf­ten zu ih­rer Amts­über­nah­me der Be­stä­ti­gung durch den Kö­nig, die üb­ri­gen durch die Re­gie­rung des Re­gie­rungs­be­zirks.

2.3 Die Stadtverordnetenversammlung

Kom­pe­ten­zen

Die Ge­mein­de­ver­tre­tung in den Städ­ten war grund­sätz­lich all­zu­stän­dig für Be­schluss­fas­sun­gen der Selbst­ver­wal­tung ein­schlie­ß­lich Sat­zun­gen (Orts­sta­tu­ten) durch die Mehr­heit ih­rer Mit­glie­der, wenn das Ent­schei­dungs­recht nicht en­u­me­ra­tiv dem Bür­ger­meis­ter zu­stand. Sie kon­trol­lier­te die Ver­wal­tungs­ar­beit en gros und en dé­tail oh­ne selbst sie aus­zu­füh­ren. Ver­mö­gens­recht­lich re­le­van­te Ent­schei­dun­gen und Steu­er­be­schlüs­se mit Mehr­be­las­tun­gen be­durf­ten der Ge­neh­mi­gung durch die Staats­auf­sicht der Re­gie­rung. Die Staats­auf­sicht konn­te Zwangs­mit­tel und Er­satz­vor­nah­men an­ord­nen, wenn die Stadt­ver­ord­ne­ten nicht ih­ren Pflich­ten nach­ka­men. Auf An­trag des Staats­mi­nis­te­ri­ums konn­te die Stadt­ver­tre­tung durch kö­nig­li­che Ver­ord­nung auf­ge­löst und ei­ne Neu­wahl an­ge­ord­net wer­den.

Das Wahl­recht

Die Städ­te­ord­nung stell­te auf den Ein­woh­ner im Stadt­ge­biet ab. Das Bür­ger­recht er­hielt je­der Preu­ße ab 24 Jah­re, der seit ei­nem Jahr Ein­woh­ner war, kei­ne Ar­men­für­sor­ge aus öf­fent­li­chen Mit­teln er­hielt, die kom­mu­na­len Ab­ga­ben zahl­te und ent­we­der ein Wohn­haus im Stadt­ge­biet be­saß oder ei­nen Min­dest­steu­er­be­trag leis­te­te. Mit ihm war das ak­ti­ve und pas­si­ve Wahl­recht für Män­ner ver­bun­den. Die Ge­mein­de­ver­tre­tung wur­de für sechs Jah­re nach dem Drei­klas­sen­wahl­recht be­stimmt, wo­bei al­le zwei Jah­re ein Drit­tel aus­schied. Die Stimm­ab­ga­be er­folg­te durch öf­fent­li­che münd­li­che Er­klä­rung vor dem Wahl­vor­stand. Die Stimm­be­rech­tig­ten wur­den in drei Steu­er­klas­sen ein­ge­teilt. Maß­stab war das Ein­kom­men be­zie­hungs­wei­se die Leis­tung di­rek­ter Staats­steu­ern. Je ein Drit­tel der Be­trä­ge bil­de­te ei­ne Klas­se für die Wahl der Stadt­ver­ord­ne­ten. In der höchs­ten Klas­se gab es des­halb nur ganz we­ni­ge Wahl­be­rech­tig­te zur Wahl ih­rer spe­zi­el­len Stadt­ver­ord­ne­ten (in Preu­ßen 1849 fast 5 Pro­zent). Die zwei­te Klas­se um­fass­te eben­falls nur ei­ne Min­der­heit (in Preu­ßen 1849 rund 13 Pro­zent). In der drit­ten Klas­se fand sich die weit­aus grö­ß­te Mehr­heit (in Preu­ßen 1849 fast 83 Pro­zent). We­nigs­tens die Hälf­te der zu wäh­len­den Stadt­ver­ord­ne­ten muss­ten Haus­be­sit­zer sein. Ge­wählt war, wer im ers­ten Wahl­gang mehr als die Hälf­te der ab­ge­ge­be­nen Stim­men er­hielt. Wur­de die­ses Er­geb­nis nicht er­reicht, war ein zwei­ter Wahl­gang er­for­der­lich. Für die Wähl­bar­keit gab es Re­geln der Un­ver­ein­bar­keit von Am­t  und Man­dat und von Man­da­ten zwi­schen Ver­wand­ten. Im Er­geb­nis ent­stand ei­ne plu­to­kra­ti­sche Zu­sam­men­set­zung der Ge­mein­de­ver­tre­tun­gen aus Ver­mö­gen­den, In­dus­tri­el­len und Grund­be­sit­zern. Sie ent­sprach der neu­en Macht der wach­sen­den Wirt­schaft. Es war ein vor­pro­gram­mier­ter „Sieg des Be­sit­zes“.[6]  Die­se völ­lig ver­zerr­te Re­prä­sen­tanz der städ­ti­schen Be­völ­ke­rung blieb grund­sätz­lich bis zum Zu­sam­men­bruch der Mon­ar­chie 1918 be­ste­hen.

2.4 Hilfsorgane der städtischen Verwaltung

Die in­ner­städ­ti­sche Macht­ver­tei­lung war kei­nes­wegs nur auf die bei­den Ver­fas­sungs­or­ga­ne Bür­ger­meis­ter und Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung be­schränkt. Wei­te­re Hilfs­gre­mi­en nach der Städ­te­ord­nung wie De­pu­ta­tio­nen, Aus­schüs­se und Kom­mis­sio­nen er­le­dig­ten Ver­wal­tungs­auf­ga­ben und form­ten Ent­schei­dun­gen für die Stadt­ver­tre­tung vor. Sie tag­ten un­ter dem Vor­sitz des Bür­ger­meis­ters oder ei­nes Bei­ge­ord­ne­ten. Ih­nen konn­ten au­ßer den Stadt­ver­ord­ne­ten auch zu­ge­wähl­te Bür­ger an­ge­hö­ren.

2.5. Ein Resümee

Die Städ­te­ord­nung für die Rhein­pro­vinz von 1856 war ein Kind der Re­ak­ti­ons­zeit un­ter Kö­nig Fried­rich Wil­helm IV. und Mi­nis­ter­prä­si­dent Man­teu­f­fel. Ob­wohl die Kräf­te der Re­ak­ti­on die Tren­nung von Stadt und Land wie im üb­ri­gen Preu­ßen durch­set­zen konn­ten, er­wei­sen sich Tei­le ih­rer Kon­struk­ti­on als Zu­ge­ständ­nis an die Be­son­der­hei­ten der Rhein­lan­de aus fran­zö­si­scher Ver­gan­gen­heit. Nie­mand im Rhein­land woll­te sich auf Dau­er mit ei­ner Ma­gis­trats­ver­fas­sung be­schäf­ti­gen. Mit ih­rer ein­deu­ti­gen Macht­zu­wei­sung zwi­schen Bür­ger­meis­ter und Stadt­ver­ord­ne­ten er­wies sich die „Rhei­ni­sche Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sun­g“ als ge­nü­gend fle­xi­bel und trag­fä­hig. Die Grund­zü­ge der Ge­mein­de­ord­nung von 1845 fan­den sich in der neu­en Ge­mein­de­ord­nung für die Land­ge­mein­den, die zum sel­ben Zeit­punkt wie die Städ­te­ord­nung in Kraft trat.

Für den nörd­li­chen Teil der Rhein­pro­vinz mit ei­ner star­ken In­dus­tria­li­sie­rung, dem groß­flä­chi­gen Stein­koh­len­berg­bau und ei­nem gro­ßen Wachs­tum der Be­völ­ke­rung an Rhein und Ruhr wirk­te die Tei­lung der Kom­mu­nal­ver­fas­sung zwi­schen Land­ge­mein­den und Städ­ten ana­chro­nis­tisch. Hier gin­gen die be­sie­del­ten Ge­bie­te der Kom­mu­nen im­mer mehr in­ein­an­der über. Viel­fach wu­cher­ten Ge­mein­den zu gro­ßen, un­för­mi­gen In­dus­trie­dör­fern. Das ra­san­te Wachs­tum von land­kreis­an­ge­hö­ri­gen Dör­fern und Klein­städ­ten hat­te in den In­dus­trie­re­gio­nen ei­ne Viel­zahl von Aus­glie­de­run­gen aus dem Macht­be­reich der Land­rä­te zur Fol­ge. Es trat ein Be­deu­tungs­ver­lust der Land­krei­se im nörd­li­chen Rhein­land zu­guns­ten der Stadt­krei­se ein, den die länd­li­chen Ver­hält­nis­se im süd­li­chen Rhein­land nicht kann­ten. Die Stadt­krei­se er­hiel­ten lang­fris­tig im­mer grö­ße­re Ge­bie­te des Um­lands durch Ein­ge­mein­dun­gen. In die­sen Stadt­krei­sen, die aus nur ei­ner Kom­mu­ne be­stan­den, trat an die Stel­le des Land­rats der Ober­bür­ger­meis­ter. Durch die Ver­meh­rung der Stadt­krei­se, das Wachs­tum der Be­völ­ke­rung in den Städ­ten und die Ver­grö­ße­run­gen der städ­ti­schen Ge­bie­te stieg die Be­deu­tung der Städ­te­ord­nung von 1856 für das Rhein­land stark an.

Die um­wäl­zen­den Ver­än­de­run­gen in Wirt­schaft und Ge­sell­schaft führ­ten zu ei­ner qua­li­ta­ti­ven und quan­ti­ta­ti­ven Aus­wei­tung der Auf­ga­ben der städ­ti­schen Ver­wal­tun­gen. In den grö­ße­ren Städ­ten reich­te es zwangs­läu­fig nicht aus, dass der Bür­ger­meis­ter sein Amt eh­ren­amt­lich aus­üb­te. Viel­mehr wur­den pro­fes­sio­nel­le Ver­wal­tungs­fach­leu­te in die Schlüs­sel­stel­len als Bür­ger­meis­ter und Bei­ge­ord­ne­te ge­bracht. Für ent­schei­dungs­freu­di­ge, ver­sier­te Ober­bür­ger­meis­ter der gro­ßen rhei­ni­schen Städ­te bot die „Rhei­ni­sche Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sun­g“ ei­nen au­ßer­or­dent­li­chen Ge­stal­tungs­spiel­raum, um „ih­re“ Städ­te im Wett­be­werb mit ih­ren Nach­barn vor­an­zu­trei­ben. Wer bei der Lö­sung kom­mu­nal­po­li­ti­scher Fra­gen er­folg­reich war, konn­te auf ei­ne an­er­ken­nen­de Wahr­neh­mung an hö­he­rer Stel­le in Ber­lin oder ei­nen Kar­rie­re­sprung hof­fen. Die Ver­wal­tungs­ju­ris­ten hat­ten in den rhei­ni­schen Groß­städ­ten ei­ne Or­ga­ni­sa­ti­on zu ma­na­gen, de­ren Um­fang das Ni­veau ei­nes Staats­mi­nis­ters er­reich­te. Ent­spre­chend wa­ren auch die Be­sol­dun­gen für die Wahl­be­am­ten fest­ge­legt. Es ent­wi­ckel­te sich die „ty­pi­sche“ Lauf­bahn ei­nes lei­ten­den kom­mu­na­len Ver­wal­tungs­be­am­ten vom As­ses­sor  über ei­ne Bei­ge­ord­ne­te- und Bür­ger­meis­ter­stel­le in ei­ner klei­ne­ren Stadt zum her­aus­ra­gen­den Amt des Ober­bür­ger­meis­ters in ei­ner rhei­ni­schen Groß­stadt ab 100.000 Ein­woh­nern.

Das kom­mu­na­le Wahl­recht er­wies sich als Stüt­ze der tra­gen­den ge­sell­schaft­li­chen Schicht und Sta­bi­li­sa­tor der kon­ser­va­ti­ven Herr­schaft in Preu­ßen bis 1918. Das Drei­klas­sen­wahl­recht „war nicht alt­mo­disch kon­ser­va­tiv, son­dern nach dem bour­geoi­sen Prin­zip der Steu­er­leis­tung. Aber es war un­zeit­ge­mä­ßer als das Zen­sus­wahl­recht, denn es schuf ei­ne neue, un­bür­ger­li­che Pri­vi­le­gi­en­ord­nun­g“[7]  in den Städ­ten, die Ein­fluss auf die Ge­stal­tung der Städ­te nahm.

3. Die Städteordnung in der Weimarer Demokratie

3.1 Der fundamentale Wandel der kommunalen Verfassungswirklichkeit

Die Re­vo­lu­ti­on und der Sturz der preu­ßi­schen Mon­ar­chie im No­vem­ber 1918 stell­ten auch die Kom­mu­nal­ver­fas­sung für die rhei­ni­schen Städ­te zur Dis­po­si­ti­on. Ar­bei­ter- und Sol­da­ten­rä­te nach dem Vor­bild der rus­si­schen Kom­mu­nis­ten tra­ten ne­ben die plu­to­kra­ti­schen Stadt­ver­tre­tun­gen. Hier zeig­ten sich die haupt­be­ruf­li­chen Bür­ger­meis­ter und Ober­bür­ger­meis­ter als Amts­in­ha­ber mit ei­nem gu­ten Ge­spür für die tat­säch­li­che Macht­ver­tei­lung. Sie ver­stan­den es, die ah­nungs­lo­sen Re­vo­lu­tio­nä­re in die Lei­tung der Stadt­ver­wal­tun­gen ein­zu­bin­den. Un­ter­stüt­zung er­hiel­ten die Bür­ger­meis­ter durch die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­ti­en in den re­pu­bli­ka­ni­schen Ver­fas­sun­gen (Art. 127 Wei­ma­rer Reichs­ver­fas­sung 1919, Art. 70 Ver­fas­sung des Frei­staa­tes Preu­ßen 1920). We­ni­ger ein­fach war für sie die Kon­fron­ta­ti­on der deut­schen Kom­mu­nal­ver­wal­tun­gen mit den Be­sat­zungs­trup­pen der al­li­ier­ten Sie­ger des Ers­ten Welt­kriegs. Wer der Be­sat­zungs­macht nicht pass­te, wur­de kur­zer­hand aus dem Amt ent­fernt und aus­ge­wie­sen. Im all­ge­mei­nen Durch­ein­an­der der öf­fent­li­chen Ver­wal­tung im be­setz­ten Rhein­land nah­men die Bür­ger­meis­ter Kom­pe­ten­zen in An­spruch, so­weit sie von an­de­ren Stel­len nicht hin­ter­fragt wer­den konn­ten. Hier­zu ge­hör­te un­ter an­de­rem die Her­aus­ga­be von Not­geld in der Hy­per­in­fla­ti­on. Ih­rer Im­pro­vi­sa­ti­ons­kunst und Ent­schei­dungs­freu­de kam die Macht­fül­le aus der Städ­te­ord­nung sehr ent­ge­gen.

Da­ge­gen muss­te sich die Re­prä­sen­tanz der Bür­ger fak­tisch neu er­fin­den. Das Drei­klas­sen­wahl­recht für Män­ner wur­de durch die lin­ke preu­ßi­sche Re­gie­rung 1918/1919 ab­ge­schafft. An sei­ne Stel­le trat das ge­hei­me und glei­che ak­ti­ve und pas­si­ve Wahl­recht für al­le Frau­en und Män­ner. Das Vor­drin­gen der po­li­ti­schen Par­tei­en im 19. Jahr­hun­dert er­reich­te nun ei­nen Hö­he­punkt. In den Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lun­gen führ­te es zu ei­ner star­ken „Par­la­men­ta­ri­sie­run­g“. Die Par­tei­en stan­den in der Ver­su­chung, sich ei­nen per­ma­nen­ten Wahl­kampf vor Ort zu leis­ten, oh­ne die Ver­ant­wor­tung für un­po­pu­lä­re Ent­schei­dun­gen in der Kom­mu­nal­po­li­tik zu über­neh­men.

In den Kri­sen­zei­ten der Re­pu­blik be­wirk­ten die Vor­ga­ben der Städ­te­ord­nung Sta­bi­li­tät der po­li­ti­schen Ent­schei­dungs­fin­dung, die je­doch weit­ge­hend in der Hand der Bür­ger­meis­ter lag. Sie ging ganz auf Kos­ten der Stadt­ver­tre­tun­gen. Auch ent­stan­den im­mer mehr Ne­ben­macht­zen­tren, die nicht in der Kom­mu­nal­ver­fas­sung vor­ge­se­hen wa­ren und sich weit­ge­hend der Kon­trol­le der Stadt­ver­ord­ne­ten ent­zo­gen. Zu er­wäh­nen sind bei­spiel­haft die be­reits vor dem Ers­ten Welt­krieg ein­set­zen­de Lob­by­ar­beit der kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de, die Ko­or­di­na­ti­on der Ver­wal­tungs­pra­xis in in­for­mel­len Gre­mi­en, die Zweck­ver­bän­de für aus­ge­la­ger­te spe­zi­el­le kom­mu­na­le Auf­ga­ben und die Fi­nanz- und Wirt­schafts­po­li­tik via Spar­kas­sen und städ­ti­sche Un­ter­neh­men. Be­reits wäh­rend der Staats- und Wirt­schafts­kri­se in den letz­ten Jah­ren der Wei­ma­rer Re­pu­blik wur­den die we­sent­li­chen Ge­stal­tungs­ele­men­te der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung der Städ­te im Rhein­land aus­ge­höhlt. Ein gro­ßer Teil der Städ­te ge­riet in ei­nen fi­nan­zi­el­len Not­stand we­gen der weg­bre­chen­den Ein­nah­men und der ra­sant stei­gen­den Aus­ga­ben für die so­zia­le Für­sor­ge durch die Er­werbs­lo­sig­keit. Das Ge­fü­ge kom­mu­na­ler Selbst­ver­wal­tung in Preu­ßen ver­form­te sich zu ei­ner Herr­schaft der Bü­ro­kra­tie der Stadt und der staat­li­chen Kom­mu­nal­auf­sicht, da im­mer mehr Not­ver­ord­nun­gen des Rei­ches und der preu­ßi­schen Staats­re­gie­rung Vor­ga­ben mach­ten. Im Er­geb­nis wur­den fast al­le Ge­stal­tungs­spiel­räu­me auf­ge­ho­ben. Un­ter dem Druck der Staats- und Wirt­schafts­kri­se am En­de der Re­pu­blik schien die „Rhei­ni­sche Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sun­g“ nicht mehr rich­tig zu funk­tio­nie­ren.

3.2 Ein Resümee

„Als Al­ter­na­ti­ve zur Ma­gis­trats­ver­fas­sung hat die rhei­ni­sche Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sung bei der Fra­ge nach der bes­ten Or­ga­ni­sa­ti­on der städ­ti­schen Ver­wal­tung in Preu­ßen bis zum En­de der Wei­ma­rer Re­pu­blik zur Dis­kus­si­on ge­stan­den. Ih­re Be­für­wor­ter – die­se wa­ren au­ßer­halb des Gel­tungs­be­rei­ches der Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sung zu­neh­mend un­ter den Ober­bür­ger­meis­tern zu fin­den – schätz­ten an ihr die Zu­sam­men­fas­sung der ge­sam­ten Ver­wal­tung in ei­ner Hand, ih­re da­durch er­ziel­te grö­ße­re Be­weg­lich­keit und An­pas­sungs­fä­hig­keit so­wie die in­sti­tu­tio­nel­le Ver­bin­dung zwi­schen Exe­ku­ti­ve und Ver­tre­tungs­kör­per­schaft, die ei­ne ein­heit­li­che Kom­mu­nal­po­li­tik bes­ser zu ge­währ­leis­ten schien.

Ih­re Geg­ner be­zwei­fel­ten, daß die Ver­wal­tung ei­ner gro­ßen Stadt von ei­ner Per­son al­lein noch hin­rei­chend über­blickt wer­den könn­te, oder be­fürch­te­ten, daß en­er­gi­sche Per­sön­lich­kei­ten, wie man sie sich an der Spit­ze ei­ner Groß­stadt­ver­wal­tung grund­sätz­lich wünsch­te, sich zu stark vom Wil­len der All­ge­mein­heit zu eman­zi­pie­ren ver­möch­ten. Vie­le sa­hen in zwei gleich­be­rech­tigt ne­ben­ein­an­der ste­hen­den Be­schlu­ßor­ga­nen (Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung und Ma­gis­trat) ei­ne Ga­ran­tie für bes­ser über­leg­te Ent­schei­dun­gen. Da­ge­gen wur­de al­ler­dings wäh­rend der Wei­ma­rer Re­pu­blik ver­stärkt ein­ge­wandt, daß es sich mit de­mo­kra­ti­schen Prin­zi­pi­en nicht ver­tra­ge, wenn die Be­schlüs­se der Ver­tre­tungs­kör­per­schaft von der Zu­stim­mung ei­nes wei­te­ren Or­ga­nes ab­hän­gig wä­ren“.[8]

4. Das formale Ende der Städteordnung und die Gemeindeordnung im Nationalsozialismus

Die Macht­über­nah­me der Na­tio­nal­so­zia­lis­ten in Preu­ßen im Früh­jahr 1933 führ­te nicht nur zu ei­ner In­fil­tra­ti­on der städ­ti­schen Ver­wal­tun­gen mit Par­tei­ge­nos­sen, son­dern auch zu ei­ner schritt­wei­sen Um­for­mung der Kom­mu­nal­ver­fas­sung. Am 15.12.1933 wur­de die Rhei­ni­sche Städ­te­ord­nung von 1856 durch die Preu­ßi­sche Ge­mein­de­ord­nung er­setzt, die ein­heit­lich für Stadt und Land galt und das zer­split­ter­te Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht ver­ein­heit­lich­te. Die Grund­zü­ge der preu­ßi­schen Ge­mein­de­ord­nung wur­den in die reichs­weit gül­ti­ge Deut­sche Ge­mein­de­ord­nung von 1935 über­nom­men. „De­ren au­to­ri­tä­re Struk­tur wur­zel­te in Ver­wal­tungs­kon­zep­tio­nen der spä­ten Wei­ma­rer Re­pu­bli­k“ (Wolf­gang R. Krab­be). Al­ler­dings wur­den sie an ei­ner ent­schei­den­den Stel­le mo­di­fi­ziert: Die Or­ga­ne der Kom­mu­nal­ver­fas­sung wur­den In der Ein-Par­tei-Dik­ta­tur von den Funk­tio­nä­ren der par­al­le­len NS­DAP-Par­tei­or­ga­ni­sa­ti­on di­ri­giert.

5. Ein Ausblick auf die Zeit nach 1945

Ab 1945 setz­ten die west­li­chen Be­sat­zungs­mäch­te ih­re je­wei­li­gen Vor­stel­lun­gen ei­ner Kom­mu­nal­ver­fas­sung in den Bun­des­län­dern um. In Nord­rhein-West­fa­len wur­de un­ter bri­ti­schem Ein­fluss ei­ne Dop­pel­spit­ze aus ei­nem eh­ren­amt­li­chen Bür­ger­meis­ter als Vor­sit­zen­der des Ra­tes und ei­nem haupt­amt­li­chen Stadt­di­rek­tor als Ver­wal­tungs­chef ein­ge­führt. Al­ler­dings wur­den an­geb­li­che Un­zu­läng­lich­kei­ten die­ser Ord­nung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung dis­ku­tiert und als at­trak­ti­ve Al­ter­na­ti­ve ei­ne Bür­ger­meis­ter­ver­fas­sung an­ge­führt, die oh­ne­hin mehr der rhei­ni­schen Tra­di­ti­on ent­sprä­che.

Durch die Än­de­rung der Ge­mein­de­ord­nung im Jahr 1994 in Nord­rhein-West­fa­len wur­de die Dop­pel­spit­ze zu­guns­ten ei­nes star­ken haupt­amt­li­chen Bür­ger­meis­ters ab­ge­löst, der di­rekt von den Bür­gern ge­wählt wird. Er lei­tet die Ver­wal­tung und führt den Vor­sitz im Rat. Da­mit äh­nelt die Kom­mu­nal­ver­fas­sung im 21. Jahr­hun­dert wie­der mehr der Rhei­ni­schen Städ­te­ord­nung von 1856, dies­mal al­ler­dings gül­tig oh­ne Un­ter­schied zwi­schen Stadt und Land.

Quellen

Ge­druck­te Quel­len zum Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht der Rhein­pro­vinz

Die Pro­to­kol­le des Preu­ßi­schen Staats­mi­nis­te­ri­ums 1817-1934/38, Ac­ta Bo­rus­si­ca N. F. 1. Rei­he, Bän­de 4/1 u. 4/2: 30. März 1848 bis 27. Ok­to­ber 1858, be­arb. von Bär­bel Holtz, hg. v. der Ber­lin-Bran­den­bur­gi­schen Aka­de­mie der Wis­sen­schaf­ten, Hil­des­heim, Zü­rich, New York 2003.

Quel­len zum mo­der­nen Ge­mein­de­ver­fas­sungs­recht in Deutsch­land, be­arb. v. Chris­ti­an En­ge­li u. Wolf­gang Haus, Stutt­gart [u.a.] 1975.

Städ­te-Ord­nung für die Rhein­pro­vinz vom 15. Mai 1856, in: Ge­setz-Samm­lung für die Kö­nig­li­chen Preus­si­schen Staa­ten, 1856, S. 406.

Literatur (Auswahl)

Bär, Max, Die Be­hör­den­ver­fas­sung der Rhein­pro­vinz seit 1815, Bonn 1919, Nach­druck 1965, S. 271-289. [Über­blick am En­de der Mon­ar­chie].

Her­res, Jür­gen/Holtz, Bär­bel, Rhein­land und West­fa­len als preu­ßi­sche Pro­vin­zen (1814-1888), in: Mö­lich, Ge­org/Veltz­ke, Veit/Wal­ter, Bernd (Hg.), Rhein­land, West­fa­len und Preu­ßen. Ei­ne Be­zie­hungs­ge­schich­te, Müns­ter 2011, S. 113-208.

Krab­be, Wolf­gang R., Kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung, in: Nord­rhein-West­fa­len. Lan­des­ge­schich­te im Le­xi­kon, Re­dak­ti­on: An­selm Faust, Düs­sel­dorf 1993, S. 222-226.

Nip­per­dey, Tho­mas, Deut­sche Ge­schich­te 1800-1866. Bür­ger­welt und star­ker Staat, Mün­chen, Son­der­aus­ga­be 1998.

Rib­heg­ge, Wil­helm, Preu­ßen im Wes­ten. Kampf um den Par­la­men­ta­ris­mus in Rhein­land und West­fa­len 1789-1947, Müns­ter 2008.

Rüf­ner, Wolf­gang, Die Ent­wick­lung der Ver­wal­tung in den Bun­des­staa­ten. Preu­ßen, in: Je­se­rich, Kurt G. A./Pohl, Hans/von Un­ruh, Ge­org-Chris­toph (Hg.), Deut­sche Ver­wal­tungs­ge­schich­te, Band 3: Das Deut­sche Reich bis zum En­de der Mon­ar­chie, Stutt­gart 1984, S. 678-714.

Schul­ze, Ha­gen, Preu­ßen von 1850 bis 1871. Ver­fas­sungs­staat und Reichs­grün­dung, in: Hand­buch der preu­ßi­schen Ge­schich­te, hg. v. Ot­to Büsch, Band 2: Das 19. Jahr­hun­dert und gro­ße The­men der Ge­schich­te Preu­ßens, Ber­lin 1992, S. 293-370.

Stier-Som­lo, Fritz, Hand­buch des kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­rechts in Preu­ßen, Mann­heim, Ber­lin, Leip­zig, 2. Auf­la­ge 1928 [sys­te­ma­ti­scher Über­blick in der Mit­te der Wei­ma­rer Re­pu­blik].

Weh­ler, Hans-Ul­rich, Deut­sche Ge­sell­schafts­ge­schich­te , Band 3: Von der „Deut­schen Dop­pel­re­vo­lu­ti­on“ bis zum Be­ginn des Ers­ten Welt­krie­ges 1849-1914, Mün­chen, Stu­di­en­aus­ga­be 2008.

Wens­ky, Mar­g­ret (Hg.): Preu­ßen und die rhei­ni­schen Städ­te, Köln 1994.

Online

Her­res, Jür­gen, Zwi­schen Re­vo­lu­ti­on und Reichs­grün­dung – Durch­bruch zur In­dus­tria­li­sie­rung (1848–1871), in: Por­tal Rhei­ni­sche Ge­schich­te. [On­line]

Portrait Hans Hugo von Kleist-Retzow (1814-1892), vor 1892.

 
Anmerkungen
  • 1: Zitiert nach Herres/Holtz, S. 174.
  • 2: Zitiert nach Schulze, S. 309.
  • 3: Hans-Ulrich Wehler.
  • 4: Schulze, S. 312.
  • 5: Zitiert nach Herres/Holtz, S. 177.
  • 6: H. Rudolf H. F. von Gneist nach Hans-Ulrich Wehler.
  • 7: Thomas Nipperdey, S. 680.
  • 8: Quellen zum modernen Gemeindeverfassungsrecht, S. 397 f.
Zitationshinweis

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Weiß, Lothar, Die Städteordnung für die Rheinprovinz von 1856, in: Internetportal Rheinische Geschichte, abgerufen unter: http://www.rheinische-geschichte.lvr.de/Epochen-und-Themen/Themen/die-staedteordnung-fuer-die-rheinprovinz-von-1856/DE-2086/lido/57d12a0fa9d3c7.81052230 (18.07.2018)